Kehittämispolitiikkaan ei odotusten mukaista otetta Kainuussa

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittajat:  Heidi Pyykkönen toimii Pirkanmaan liitossa aluekehityssuunnittelijana. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Kuntapuntari-lehdessä 4/2008

Väestörakenteen muutos, yhä kansainvälisempi ja kilpailullisesti haastavampi toimintaympäristö, kuntien heikko taloudellinen tilanne sekä julkisesti tuotettujen hyvinvointipalvelujen turvaaminen kansalaisille ovat nostaneet julkisen hallinnon kehittämisen ytimeen keskustelua siitä, millaisia hallinnollisia ratkaisuja hyvinvointivaltioissa vaaditaan toimivan tehtävä- ja vastuunjaon aikaansaamiseksi eri hallinnontasojen välille.
______________________

Paine julkisen hallinnon rakenteelliseen uudistamiseen on kansallisesti ja kansainvälisesti suuri, sillä eri hallinto-organisaatioiden nykyiset rakenteet ja toimintatavat ovat osoittautuneet epäsopiviksi ja ongelmallisiksi. Hallintotasojen ja -rakenteiden muutoksista käydään laajaa yhteiskunnallista keskustelua, joten suomalainen kunnallishallinto on nyt todellisten uudistamishaasteiden edessä.

Hallintorakenteiden uudistaminen on käynnissä valtion, maakunnan ja kunnallishallinnon tasoilla. Yleisesti tunnistettu hallinnon kehittämistarve liittyy muun muassa hallinnolliset rajat ylittävään yhteistyöhön. Hallinnon uudistamisen onnistumista varten tarvitaan kokeiluja hierarkkisten hallintorakenteiden purkamisesta, siirtymisestä valtion keskusjohtoisuudesta alueellisen tason korostamiseen sekä eri hallintotasojen toimijoiden yhteistyön kehittämisestä.

Lähtökohdat Kainuun hallintokokeilulle - miksi juuri Kainuu?

Kainuu on 9 kunnan muodostama, noin 85 000 asukkaan maakunta. Maakunnan suurin kunta on noin 38 000 asukkaan Kajaani ja pienin noin 1600 asukkaan Ristijärvi. Pinta-alaltaan Kainuu on laaja, ja asutus on harvaa. Kuntakeskukset sijaitsevat kymmenien kilometrien päässä toisistaan.

Maakuntahallintokokeilun piirissä on kahdeksan Kainuun kuntaa siten, että Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan väliin sijoittuva Vaala ei ole kokeilussa mukana. Lakia hallintokokeilusta sovelletaan siis Kajaanin ja Kuhmon kaupunkien sekä Hyrynsalmen, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon ja Suomussalmen kuntien alueella. Hallintokokeilua aloitettaessa kokeilussa oli mukana 9 kuntaa, mutta Vuolijoen ja Kajaanin kuntaliitoksen jälkeen (vuonna 2007) hallintokokeilussa on mukana 8 kuntaa.

Maakuntahallintokokeilun aloittamiseen juuri Kainuussa ovat vaikuttaneet koko alueen heikot tulevaisuuden näkymät, kuten Kainuun asukasluvun pieneneminen tasaisesti vuosittain erityisesti työikäisen väestön osalta, Kainuun väestön ikärakenteen nopea muuttuminen, yritystoiminnan ja työpaikkojen supistuminen sekä koko maakunnan kuntatalouden heikkeneminen 2000-luvulla. Kainuu nähtiin lisäksi sopivan kokoisena alueena ja maakunnan väestöpohja riittävän suurena uudenlaisten hallinto- ja rahoitusrakenteiden kokeiluun

Kartta 1. Kainuun maakunta ja Kainuun kunnat

Vaala ei ole mukana Kainuun hallintokokeilussa. Kajaani ja Vuolijoki yhdistyivät Kajaaniksi 1.1.2007.

Kuvio 1. Kainuun maakuntaprofiili, %-osuus koko maasta

Kainuun maakunta -kuntayhtymä 2008

Sivun alkuun

Hallintokokeilun tarkoitus ja tavoitteet

Vuoden 2005 alusta alkanut kahdeksanvuotinen Kainuun hallintokokeilu on uudenlainen maakuntahallintokokeilu, joka liittyy suurempaan yhteiskunnalliseen kokonaisuuteen julkisen hallinnon rakenteiden uudelleenmuotoilemisessa. Kokeilu on manner-Suomessa historian ensimmäinen yritys toteuttaa maakunnallista itsehallintoa.

Hallintokokeilun aikana maakuntahallinto hoitaa sellaisia tehtäviä, jotka ennen hallintokokeilun käynnistymistä kuuluivat valtion keskus- ja aluehallintoviranomaisille sekä kunnille. Maakunnan ylimpänä päättävänä toimielimenä toimii kansanvaaleilla valittava maakuntavaltuusto. Kokeilu on merkinnyt institutionalisoitua siirtymää perinteisestä kunnallishallinnosta alue- ja maakuntahallinnon suuntaan.

Hallintokokeilun tarkoituksena on saada kokemusta maakunnallisen itsehallinnon vahvistamisen vaikutuksista muun muassa maakunnan kehittämiseen, peruspalveluiden järjestämiseen, työ- ja elinkeinopolitiikkaan, maakunnan ja valtion keskushallinnon suhteeseen sekä kuntien ja valtion aluehallinnon toimintaan.

Sivun alkuun

Maakunta päättää rahoista ja hyvinvointipalveluista

Hallintokokeilulain mukaan maakunnan tehtävänä on päättää tarkoituksenmukaisuusharkintaa vaativan ja maakunnan kannalta merkittävän kansallisen kehittämisrahoituksen, Kainuun kehittämisrahan ja EU:n rakennerahastovarojen suuntaamisesta. Sen lisäksi maakunta sai vastuulleen keskeiset kunnalliset hyvinvointipalvelut eli sosiaali- ja terveydenhuollon ja toisen asteen koulutuksen järjestämisen.

Alueen kehitykseen vaikuttavan rahoituksen hallinnointia leimaa perinteisesti tietty hajanaisuus ja vaikea hahmotettavuus, ja rahoitusjärjestelmässä korostuvat eri hallinnonalojen erityisintressit alueen kokonaistarkastelun kustannuksella. Kokonaisuus hajautuu useiksi kymmeniksi tai sadoiksi päätöksiksi hallintoon, joten päätöksissä päähuomio kiinnittyy paljolti myös muuhun kuin maakunnan näkökulmaan.

Näin ollen kansallisen kehittämisrahoituksen hallinnointi ja rahoituksesta päättäminen Kainuun maakunnassa tarjoaa enemmän mahdollisuuksia alueellisten erityispiirteiden huomioimiselle. Kansallisen kehittämisrahoituksen kokoaminen ja päätösvallan siirtäminen maakuntaan Kainuun kehittämisrahan myötä oli merkittävä hajauttamistoimi, ja sen kautta uskottiin syntyvän aidosti maakunnallinen ja kokonaisvaltainen kehittämisnäkemys.

Kuvio 2. Kainuun hallintokokeilun aikainen monitasoympäristö

Sivun alkuun

Kehittämispolitiikka lähtökuopissaan Kainuussa

Idea Kainuun hallintokokeilusta syntyi valtakunnan politiikan huipulta. Silloinen pääministeri Paavo Lipponen visioi mallia, jossa Kainuun elinkeinojen kehittämisestä vastaisi yksi, joko Kajaanin kaupunkiin tai maakuntahallintoon nojaava organisaatio.

Osana Tampereen yliopiston laajempaa seurantatutkimusta valmistunut Heidi Pyykkösen pro gradu -tutkimus osoittaa, että tyytymättömyydellä Kainuun hallintokokeilun tämänhetkiseen tilanteeseen on vahvoja yhteyksiä kehittämispolitiikkaan.

Maakuntavaltuusto ei ole ottanut niin vahvaa otetta maakunnan kehittämispolitiikasta kuin tarkoitus ja kainuulaisten omakin tahto alunperin oli. Kainuun maakuntavaltuusto on tyytynyt tekemään rutiiniluontoisesti ne aluekehitysvarojen kohdentamispäätökset, joihin laki antaa sille päätösvallan. Päätöksissä ei ole tehty merkittäviä poikkeuksia aluehallinnon viranomaisten esityksiin kehittämisrahan myöntämisestä ja sitä kautta kansallisten linjausten toteuttamisesta.

Sivun alkuun

Pettymystä maakuntavaltuuston toimintaan

Toisin sanoen maakuntavaltuusto ei ole käyttänyt kokeilulain säätämää mahdollisuutta asettaa eri hallinnonalueille tavoitteita ja antaa toimintaohjeita. Tutkimuksen mukaan tämä on ollut kainuulaisille pettymys. Valtionhallinnon puolella taas halutaankin pitää kiinni vahvasta ohjausvallasta. Tutkimustulosten perusteella on olennaista pohtia, mitä syitä käyttämättömän toimivallan taustalla voisi olla.

Vuorovaikutus valtionhallinnon ja maakuntahallinnon välillä on lisääntynyt, ja eri hallinnonalojen edustajat tietävät aikaisempaa enemmän toistensa tekemisistä, mutta viranomaiset eivät ole käyneet keskustelua hallintokokeilun tavoitteista ja kokeilun nykytilasta. Valtionhallinnon ja maakunnan yhteistyösuhteita luonnehtivat yhä muodollinen hallintolähtöisyys ja vahva sidonnaisuus hallinnonalojen ja -tasojen rajoihin.

Vuorovaikutussuhteita määrittävät myös vahvat normatiiviset ja taloudellisiin voimavaroihin perustuvat riippuvuussuhteet. Historian saatossa vakiintuneet toimintamuodot ja rakenteelliset tekijät ulottavat vaikutuksensa nykyiseen tilanteeseen Kainuussa. Hallintokokeilun tavoite eri hallintotasojen välisestä toimivallan uusjaosta on onnistunut vain osittain.

Kainuun hallintokokeilussa suurin kiinnostus on kohdistunut kunnilta maakunnalle siirrettyihin hyvinvointipalveluihin. Sosiaali- ja terveyspalvelut ja koulutus ovat kansalaisia lähellä, ja hyvinvointipalvelut ovat asioita, joista nykyiset maakuntapoliitikot ovat kuntapolitiikassa tottuneet päättämään. Kehittämisnäkökulman tulisikin nousta vahvemmin esille peruspalvelujen järjestämisen rinnalle.

Sivun alkuun

Valtion tukea saatu vain vähän

Toinen kainuulaisesta näkökulmasta ymmärrettävä syy on raha. Valtion aluekehitysmäärärahoista vain pieni osa riittää muuhun kuin lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Kainuulle on ollut suuri pettymys, ettei valtio ole osallistunut muun hallintokokeilun rahoittamiseen kuin tietojärjestelmien kehittämiseen. Kainuun hallintokokeilun voidaan nähdä vastaavan hyvin pitkälle edistynyttä kuntayhteistyötä, mutta valtio ei ole tukenut hallintokokeilua kuitenkaan kuntaliitosten tavoin.

Toisaalta hallintokokeilu ei ole vähentänyt kuntien määrää Kainuussa kuntaliitostyyppisesti, joten valtion toiminnan taustalla lienee poliittinen päätös yhdistymisavustuksista. Maakunnan itsehallinnollisen aseman ja aluekehittämisen kannalta niin sanotulla vapaalla maakunnan kehittämisrahalla olisi kuitenkin tärkeä merkitys Kainuussa: sen avulla voitaisiin rahoittaa esimerkiksi lyhyen ja pitkän ajan toimintoja sekä aloittaa uusia kehittämishankkeita. Nyt näyttää siltä, että kokeilun yhteydessä jää selvittämättä, miten paljon yhden pienen ja harvaan asutun maakunnan myönteistä kehitystä olisi voitu nopeuttaa yhteiskunnan lisärahoituksella.

Sivun alkuun

Suurimmat haasteet hallintotavassa ja -kulttuurissa

Kehittämisnäkökulmasta tarkasteltuna valta liittyy selvästi käytettävissä olevien voimavarojen hallitsemiseen. Valta kytkeytyy suomalaisen julkisen hallinnon rakenteisiin pitää yllä byrokraattisuutta ja hierarkkisuutta jopa Kainuun hallintokokeilun kaltaisessa merkittävässä hallinnon uudistamiskokeilussa. Vaikuttavin valta on olemassa hallinnollisissa rakenteissa sekä toiminnan logiikassa, joihin hallintokokeilu ei ole pystynyt ainakaan toistaiseksi vaikuttamaan odotetulla tavalla.

Uuden organisaation toiminnan tehokas aloittaminen vaatii kuitenkin aikaa ja toimijoiden pitkäjänteistä sitoutumista. Kainuun hallintokokeilu on ilmiönä usealla hierarkiatasolla toimiva laaja kokonaisuus, joten eri hallintokuntien vakiintuneiden toimintakäytännöt, suunnittelu- ja päätöksentekotavat, valta-asetelmat ja perinteinen ylhäältä alas suuntautuva toimintakulttuuri ei muutu hetkessä.

Hallinnon kehittämisen suurimmat haasteet eivät kuitenkaan ole pelkästään organisaatiorakenteissa, vaan syvemmällä hallinnollisten toimintatapojen ja hallintokulttuurin ytimessä.

Sivun alkuun

Yhteinen näkemys, yhteiset tavoitteet

Kainuun hallintokokeilu ei ole valmis rakennelma, joka on välitettävissä valmiina uudistuksena eri hallintotasojen toimijoille. Se on ennen kaikkea oppimisen prosessi, jossa hallintokokeilussa mukana olevat organisaatiot toimivat eräänlaisella rajapinnalla, jossa sekä hallintokulttuuriset mallit että ihmisten henkilökohtaiset ja institutionalisoituneet käsitykset asiantuntemuksesta ja toimivasta yhteistyöstä kohtaavat. Aidosti yhteisinä koetut näkemykset ja tavoitteet auttavat hallinnon uudistuksen eteenpäin viemisessä tulevaisuudessa.

Tutkimustulosten perusteella voidaan pohtia, riittääkö hallinnon uudistamisessa ainoastaan hallintorakenteiden selkiyttäminen vai pitäisikö olemassa olevat hallintorakenteet kyseenalaistaa ja purkaa kokonaan. Vai voidaanko olemassa olevia hallintorakenteita edes purkaa kokonaan?

Keskushallinnon rooli julkisessa hallinnossa lienee vahva tulevaisuudessakin ja etenkin silloin, kun hallinnon uudistamiseen liittyy kysymyksiä voimavara- ja toimivallan uusjaosta. Tästä näkökulmasta voidaan kysyä, voiko hallintaa olla olemassa ilman vahvaa hallintokoneistoa (governing without government).

Sivun alkuun

Maakuntajohdon rooli ja vastuu suuri

Kainuun kuntatalouden perustan vahvistuminen on ensimmäinen edellytys sille, että maakunnassa pystytään ylläpitämään kutakuinkin tasapuoliset ja kattavat hyvinvointipalvelut. Uuden maakuntavaltuuston on otettava maakunnan kehittämiseen edeltäjäänsä tuntuvasti aktiivisempi ote.

Elinkeinopoliittisiin ja aluekehittämisen linjauksiin on kiinnitettävä Kainuussa nykyistä enemmän huomiota tulevaisuudessa erityisesti siksi, että paperiteollisuuden vaikeudet ja UPM:n Kajaanin paperitehtaan sulkeminen vuoden loppuun mennessä uhkaavat joidenkin arvioiden mukaan välillisesti jopa toista tuhatta työpaikkaa Kainuussa. Maakunnan rooli ja vastuu aluekehitys- ja yritystukirahojen suuntaajana Kainuun rakennemuutoksen prosessissa on suuri. Maakuntajohdon on haluttava ja pystyttävä ottamaan Kainuun tilanne haltuunsa.

Lähteet:

Airaksinen, J. & Haveri, A. & Jäntti, A. 2005. Siniset ajatukset - sanoista tekoihin. Kainuun hallintokokeilun arviointi. Ensimmäinen väliraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 37/2005.

Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003).

Perttunen, J. 2002. Sininen Kainuu - ajatuksesta toiminnaksi. Selvitysmies Juhani Perttusen ehdotukset Kainuun hallintokokeilun toteuttamiseksi. Helsinki. Sisäasiainministeriö.

Heidi Pyykkönen on toiminut Tampereen yliopiston suorittamassa Kainuun hallintokokeilun arviointihankkeessa tutkijana. Tällä hetkellä Pyykkönen toimii Pirkanmaan liitossa aluekehityssuunnittelijana.

Heidi Pyykkösen pro gradu -tutkielma Valtionhallinnon ja maakunnan väliset suhteet Kainuun hallintokokeilussa tarkastettiin Tampereen yliopistossa syyskuussa 2008. Tutkielma on osa loppuvuodesta 2008 ilmestyvää Kainuun hallintokokeilun laajempaa arviointiraporttia.

Pro gradu -tutkielma on saatavilla kokonaisuudessaan sähköisesti Tampereen yliopiston tutkielmatietokannasta: http://tutkielmat.uta.fi/pdf/gradu03329.pdf.

Päivitetty 11.11.2008