Kunnat kuin sadun sammakko kuumenevassa padassa

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittaja: Heikki Helin toimii erikoistutkijana Helsingin kaupungin tietokeskuksessa ja kunnallistalouden dosenttina Tampereen yliopistossa. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Tieto&trendit-lehdessä 2/2009.

Vanha tarina kertoo sammakosta, joka heitettiin pataan. Kun veden lämpötilaa nostettiin pikkuhiljaa, sammakko ei huomannut hypätä ajoissa pois. Kun muutos on vähittäistä, dramaattista lopputulosta ei havaitse riittävän aikaisin. Kuntien asema muistuttaa sammakon asemaa valtion padassa, vaikka valtion edustajien puheista saa toisenlaisen käsityksen.
____________

Maan hallitukset ovat yksi toisensa perään ilmoittaneet vahvistaneensa 2000-luvulla kuntataloutta (Selvitys kuntien taloudellisista mahdollisuuksista huolehtia asianmukaisesti tehtävistään ja velvoitteistaan. Sisäasiainministeriö 15.3.2005) (kuvio 1). Tästä huolimatta kuntien velka on kasvanut joka vuosi 2000-luvulla (kuvio 2). Valtion toimet eivät siis ole näkyneet kuntien kassoissa.

Kun ministerit hehkuttavat hallituksen vahvistaneen kuntataloutta, on heillä pohjana laskelma valtionosuuksien kasvusta valtion budjetista seuraavan vuoden budjettiin. Valtionosuuksien kasvu on kuitenkin eri asia kuin kuntatalouden vahvistaminen.

Useana vuonna kuntatalous on kiristynyt valtion ratkaisujen seurauksena, vaikka valtionosuudet ovat kasvaneet. Tämä johtuu sitä, että valtio ei ole maksanut kunnille näille lain hengen mukaan kuuluneita valtionosuuksia täysimääräisinä ja ajallaan.

Kuvio 1. Valtion toimien vaikutus kuntien talouteen 2000-2009

Lähde: Tilastokeskus

Kuvio 2. Kuntien lainakanta 1990-2007

Lähde: Tilastokeskus

Indeksitarkistukset tehtiin vajaina

Lain mukaan indeksitarkistukset voitiin tehdä 50-100-prosenttisesti. Kun tarkistus jäi pienemmäksi kuin 100 prosenttia, kasvoi kuntien rahoitettavaksi jäänyt osuus. Vuoden 2008 alusta lukien indeksitarkistukset tuli tehdä täysimääräisesti.

Vajaina tehtyjen indeksitarkistusten takia kuntien valtionosuudet olivat vuosina 2001-2007 Kuntaliiton laskelmien mukaan 378 miljoonaa euroa pienemmät verrattuna tilanteeseen, jossa tarkistukset olisi tehty täysimääräisinä. Vuosittaiset vajaat tarkistukset kertaantuivat ja kunnilta jäi tämän vuoksi saamatta valtionosuuksia yli 1,6 miljardia euroa kyseisinä vuosina.

Sivun alkuun

Kustannustenjakoa ei tarkistettu ajallaan

Kuntien ja valtion välisen kustannustenjaon turvaamiseksi on indeksitarkistusten ohella tehtävä neljän vuoden välein kustannustenjaon tarkistus. Vuoden 2001 tarkistuksessa 433 miljoonan erä päätettiin maksaa kunnille kahdessa erässä vuosina 2001 ja 2002. Alun perin tarkoitus oli jaksottaa maksu kolmelle vuodelle.

Vuoden 2005 tarkistuksen 502 miljoonaa jaettiin monelle vuodelle. Loppu oli aikomus siirtää seuraavalle hallituskaudellekin. Lopulta tarkistus maksettiin kunnille kolmessa vuodessa.

Kunnat saivat 136 miljoonaa euroa valtionosuuksina vuonna 2005 ja 86 miljoonaa euroa vuonna 2006. Vuonna 2007 valtio maksoi kunnille 185 miljoonaa verotulojen lisäyksinä ja loput valtionosuuksien lisäyksinä.

Sivun alkuun

Ei mikään pakkolaina vaan selkeä valtionosuuksien leikkaus

Kun valtio ei maksanut kunnille kustannustenjaon tarkistuksia ajallaan, vaan jaksotti niiden maksun usealle vuodelle, valtionosuuksia tosiasiallisesti leikattiin kyseisinä vuosina. Niinpä vuonna 2001 kunnilta jäi saamatta valtionosuutta 216 miljoonaa euroa ja vuosina 2005 ja 2006 lähes 600 miljoonaa euroa.

Jostain syystä vuoden 2005 tarkistusmaksujen jaksottamisesta käytettiin harhaanjohtavaa nimeä pakkolaina. Kyse oli kuitenkin selkeästä valtionosuuksien leikkauksesta. Näin kunnilta leikattiin vuosien 2001 ja 2005 tarkistusten yhteydessä yli 800 miljoonaa euroa valtionosuuksia.

Edellä todettiin indeksitarkistusten leikanneen pysyvästi kuntien valtionosuuksia 378 miljoonaa euroa. Kaikkiaan kunnilta jäi kustannustenjaon tarkistukset huomioiden saamatta valtionosuuksia 2,4 miljardia euroa.

Sivun alkuun

Valtionosuuksilla korvattu menetettyjä veroja

Valtio on keventänyt verotusta kuntien kustannuksella tai korvannut menetykset lisäämällä valtionosuuksia (kuvio 3). Kuntien veropohjaa ovat hallitukset leikanneet vuosina 1997-2002 korvaamatta yli 800 miljoonaa euroa. Vuosina 2002 ja 2003 hallitus korvasi osan veronkevennyksistä, ja vuodesta 2004 alkaen valtio on korvannut kaikki kevennykset. Esimerkiksi vuosina 2003-2007 jäi kunnilta verotuloja saamatta tämän takia yli 4 miljardia euroa.

Kunnat ovat joutuneet korottamaan veroprosenttiaan samassa tahdissa ja korotusten tuoma lisätuotto (862 miljoonaa) vastaa suunnilleen verotuksen korvaamatta jääneitä kevennyksiä. Tästä on seurannut myös kuntien veroprosentin ja todellisen veroasteen eron kasvu neljään viiteen prosenttiyksikköön.

Kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta on vähennetty eri perustein. Joskus on perusteeksi riittänyt se, että leikkaamalla kuntien vero-osuutta on kunnille maksettu indeksitarkistukset täysimääräisinä ja joskus valtiontalouden tila.

Kuvio 3. Veronvähennysten ja veroprosenttien korotusten vaikutus kuntien verotuloihin 1997-2007

Lähde: Kuntaliitto

Sivun alkuun

Käsitteiden sisältö muuttunut

Kuntatalouden arviointia vaikeuttaa käsitteiden sisällön muutokset. Mikään ei ole niin kuin ennen. Kuntien verotulojen kehitys ei enää kuvaa kunnassa tapahtuvan toimeliaisuuden kehitystä. Valtio on keventänyt kansalaisten verotusta ja Vanhasen hallitusten aikaan korvannut sen kunnille lisäämällä valtionosuuksia. Vuonna 2007 tehtiin toisin päin ja lisättiin kuntien verotuloja 185 miljoonalla eurolla. Tällä korvattiin viimeinen erä vuoden 2005 kustannustenjaon tarkistuksesta.

Valtionosuuksien kasvu ei kuvaa valtion rahoitusosuuden kehitystä, koska valtionosuuksia on lisätty korvauksena verotulojen menetyksistä. Melkoinen osa valtionosuuksien viime vuosien kasvusta on ollut juuri veronkevennysten korvaamista.

Sivun alkuun

Korvaaminen ei ole vahvistamista

Veronkevennyksissä rahaa on siirretty kansanomaistaen "kunnan taskusta toiseen". Tästä on seurannut suuret sekä absoluuttiset että prosentuaaliset kasvuluvut tekijässä (valtionosuudet), jolla on korvattu menetyksiä toisessa tekijässä (verotulot). Kun kuntatalouden vahvistamiseksi kirjataan pelkkä kustannusten kasvusta seurannut valtion osuuden kasvu ja veronkevennysten korvaus, puhutaan muunnettua totuutta.

Pääministeri Matti Vanhanen on todennut, että hänen hallituksensa ovat lisänneet valtionosuuksia poikkeuksellisien paljon: hallituksen aloittaessa vuonna 2003 kuntien valtionosuudet olivat alle kuusi miljardia euroa, nyt ne ovat jo yhdeksän miljardia euroa.

Tilastoja vähän raaputtaen ilmenee, että nimellinen kolmen miljardin valtionosuuksien kasvu on kokonaan kuntien vähentyneitten verotulojen korvausta ja valtionosuuksina korvattua kustannustason nousua. Se ei ole vahvistanut kuntataloutta vaan pitänyt kunta-valtio-suhteen vain entisellään.

Sivun alkuun

Puhutaan eri asiasta

Edellä oleva tarkastelu osoittaa, että metsää ei nähdä puilta. Metsä on koko kuntatalous ja puut yksittäisiä talouden osatekijöitä, kuten verotulot ja valtionosuudet. Myös toinen vanha suomalainen sananparsi sopii keskustelun kuvaamiseen: yksi puhuu aidasta ja toinen aidanseipäästä. Aita on koko kuntatalous ja seiväs yksittäinen toimenpide. Kun huomio kiinnitetään yksityiskohtaan, valtionosuuteen, kokonaisuus jää hahmottumatta.

Entinen kuntaministeri Hannes Manninen totesi ollessaan oppositiopuolueen kansanedustajana valtiovarainministeriön käyttäneen täysin vastuuttomasti sanoja "vahvistaa kuntataloutta". Mannisen mukaan valtiovarainministeriön laskelmissa on ollut ainoastaan se rahamäärä, mikä valtion budjetin kautta kunnille on annettu edellisenä vuonna, ja sitten on laskettu, paljonko seuraavana vuonna. Tämä ei kerro, vahvistuuko kuntatalous vai heikkeneekö se.

Kyse onkin jonkinlaisesta valtiollisesta uuskielestä, jossa valtio määrittelee käsitteiden sisällön. Siinä heikentäminen muuttuu vahvistamiseksi. Ehkä olisi aika puhua selkokieltä.

Sivun alkuun

Kunnat velkaantuneet

Ensin kansantalouden kasvu vain hidastui, sitten talous taantui ja muuttui lopulta lamaksi. Lama koskee myös kuntien taloutta.

Tilastokeskuksen tiedote (11.2.2009) oli otsikoitu "Kuntien taloudessa ei suuria muutoksia vuonna 2008". Siinä todettiin, ettei talouskasvun jyrkkä hidastuminen loppuvuonna näy vielä kuntien viime vuoden tilinpäätöksissä. Ennakkotietojen mukaan kuntien vuosikate kattoi poistot, muttei riittänyt investointien rahoittamiseen. Niinpä kuntien lainakanta kasvaa.

Ministeri Mari Kiviniemi totesi kuntien rahoituskonferenssissa (11.2.2009):"Viime vuosi oli kuntien taloudelle erinomainen vuosi". Samassa tilaisuudessa edellisen hallituksen kuntaministeri Hannes Manninen arvioi vuotta 2008 näin: " Kuntatalous oli 2008 keskimäärin historiallisen vahva".

Kaikki on suhteellista, niin kuntatalouden erinomaisuus kuin historiallinen vahvuuskin. Jos kunnat velkaantuvat, ei vuotta voine kutsua hyväksi.

Sivun alkuun

Hallitus auttaa eräin toimin

Hallitus on luvannut auttaa kuntia. Hallituksen jo päättämä työnantajien kela-maksun poistaminen helpottaa kuntataloutta nettomääräisesti tänä vuonna 78 miljoonalla eurolla ja ensi vuonna 248 miljoonalla eurolla.

Valtionvarainministeriön virkamiehet ovat todenneet kerta tosiensa jälkeen yhteisöveron sopimattomaksi kuntien palvelujen rahoittamiseen. Hallitus on kuitenkin luvannut korottaa kuntien osuutta veron tuotosta. Tämä auttaa heti yhteisöverotuloja menettäviä kuntia ja kahden vuoden viipeellä muita kuntia verotulojen tasauksen kautta.

Lisäksi on luvattu lisätä valtionosuuksia ja korottaa kiinteistöveroprosenttien ylärajoja. Kiinteistöveron korotuksessa maksajiksi joutuvat kuntalaiset.

Vaatimus teetättää 20 suurella kaupungilla tuottavuusohjelmat, joiden toteutumista seurataan, tuntuu turhalta byrokratialta. Kuntien palvelujen kustannusten ja tuottavuuden vertailuun liittyy suuria ongelmia. Suurten kaupunkien suurempien yksikkökustannusten takana on useimmiten aivan erilainen palvelu kuin pienessä, ja näin arvioiden halvassa ja tehokkaassa, kunnassa.

Sivun alkuun

Valtio voisi palauttaa osan kunnilta ottamansa

Ennen lamaakin olen todennut toistuvasti, että kuntien kassoista puuttuu paljon valtion rahaa. Tässä yhteenvedossa on hahmoteltu sitä, miten paljon valtio on toimillaan heikentänyt kuntien tulopohjaa.

Seuraavassa on karkea hahmotelma kuntien menetyksistä 2000-luvulla:

Pysyvä kuntien tulopohjan heikennys

  • Vajaat indeksitarkistukset 378 miljoonaa euroa
  • Veronkevennykset yli 800 miljoonaa euroa

Tilapäinen valtionosuuksien leikkaus

  • Kustannustenjaon tarkistuksen kompensaation yhteydessä yli 800 miljoonaa euroa

Menetysten kertaantuminen

  • Vajaista indeksitarkistuksista yli 1,6 miljardia euroa
  • Veronkevennyksistä yli 4 miljardia euroa

Edellä olevassa karkeassa yhteenvedossa ei ole mukana esimerkiksi kunnille uusista tehtävistä aiheutuneita lisäkustannuksia. Valtiohan osallistuu niiden rahoitukseen vain kolmasosalla.

Valtiosihteeri Raimo Sailas on todennut, että kuntien talous on pidettävä sopivan kireänä (HS 12.10.2000). Alun metaforaa käyttäen kuntapataa on pidettävä kuumana.

Kärjistäen voidaan todeta kuntatalouden olleen valtiontalouden jakojäännös. Valtio on maksanut laman seurauksena ottamiaan velkoja, ja nyt hyvinäkin vuosina kunnat ovat velkaantuneet.

Nyt olisi tilaisuus palauttaa osa kunnille kuuluneista rahoista korottamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta ja lisäämällä oikeasti valtionosuuksia.

 

Tausta-aineistoa:

Heikki Helin, Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990-2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2008:4.

Heikki Helin, Kuntien talous pysynyt valtion jatkuvassa pyörityksessä. Verotulojen ja valtionosuuksien muutokset 1993-2008. Kuntalehti 15/2008.

Heikki Helin, Kuntatalouden suuri linja 1990-2006: Valtio siirtänyt rahoitusvastuuta kunnille. Kvartti 1/2008. http://www.hel2.fi/tietokeskus/kvartti/2008/Kvartti_1_08.pdf.

Heikki Helin Valtion ja kuntien taloussuhteet. Ei nähdä metsää puilta. Kvartti 4/2008. http://www.hel2.fi/tietokeskus/kvartti/2008/Kvartti_4_08_verkko.pdf.

Heikki Helin, Helsinki ja talouden notkahdukset. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:1. http://www.hel2.fi/Tietokeskus/julkaisut/pdf/09_02_06_Tutkkats_1_Helin.pdf.

Päivitetty 14.4.2009