Elinolotiedon kysyntä lisääntyy mutta väheneekö tarjonta?

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittajat: Kirsti Ahlqvist on erikoistutkija ja Juha Honkkila tilastopäällikkö Tilastokeskuksen Elinolot-yksikössä. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Hyvinvointikatsauksessa 1/2010.

Hyvinvointikäsitettä ja hyvinvointipolitiikkaa on viime vuosina muotoiltu uudelleen. Uusien käsitysten mukaan perinteisten elinolotietojen lisäksi tulisi koota entistä enemmän tietoa yksilöiden kokemuksista, ja tällaisia tietoja on mahdollista hankkia vain ihmisiltä kysymällä. Haastattelutiedonkeruuta ollaan kuitenkin vähentämässä, ja väestön elinolojen kuvaamistehtävä on vaarassa.

"Bruttokansantuotteen liiallinen painottaminen ainoana mittarina voi tuottaa harhaanjohtavia päätelmiä ihmisten hyvinvoinnista ja uhkaa johtaa vääriin poliittisiin päätöksiin."Edellä oleva lainaus on yhdysvaltalaisen taloustieteen nobelistin Joseph Stiglitzin mukaan nimetyn komitean raportista (Stiglitz ym. 2009). Ranskan presidentti Nicholas Sarkozy asetti helmikuussa 2008 talous- ja sosiaalitieteiden tutkijoista koostuvan asiantuntijaryhmän, jonka tehtäväksi annettiin tunnistaa bruttokansantuotteen rajoitukset taloudellisen suorituksen ja sosiaalisen edistyksen indikaattorina. Taustalla oli havainto, että ihmisten näkemys taloudellisesta kehityksestä on viime aikoina erkaantunut taloudesta tuotettujen tilastotietojen antamasta kuvasta esimerkiksi inflaation ja talouskasvun osalta.

Komitea julkaisi syyskuussa 2009 raportin, joka koostuu kolmesta osasta: bruttokansantuotteeseen liittyvät kysymykset, elämänlaatu ja kestävä kehitys. Raportin keskeinen viesti on se, että hyvinvointiin ja sosiaaliseen edistykseen liittyvää tilastotuotantoa on lisättävä ja painopistettä on siirrettävä taloudellisesta tuotannosta ihmisten hyvinvointiin. Komitea esittää joukon suosituksia tilastotiedon pohjan laajentamisesta ja muun muassa poliittisen päätöksenteon kannalta tärkeiden indikaattoreiden käytöstä.

Bruttokansantuotetta täydentävien indikaattoreiden osalta raportti etenee varsin suoraviivaisesti: Materiaalisten elinolojen selvittämiseksi tulisi tuotannon sijaan mitata tuloja ja kulutusta. Tulojen ja kulutuksen rinnalla on tarkasteltava myös varallisuutta. Hyvinvoinnin mittaamisessa kotitalousnäkökulma on kansantalouden näkökulmaa tärkeämpi. Kotitalouksien tulot eivät välttämättä kasva samaa vauhtia tuotannon kanssa, eikä kaikki tuotannon kasvu lisää kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja.

Kotitalousnäkökulma korostaa myös tulojen, kulutuksen ja varallisuuden jakautumisen mittaamisen tärkeyttä. Vaikka keskiarvotiedot ovat sinänsä arvokkaita, ne eivät kerro koko totuutta hyvinvoinnin jakautumisesta vaikkapa eri väestöryhmien kesken. Lopuksi tuodaan esiin markkinoiden ulkopuolista tuotantoa kuvaavat mittarit markkinaperusteisten tulojen, kulutuksen ja varallisuuden rinnalla. Näihin lukeutuvat julkisen sektorin tuottamat hyvinvointipalvelut sekä kotityö. Ajankäyttötiedoilla on keskeinen merkitys kotityön mittaamisessa.

Haastattelutieto avainasemassa

Stiglitzin komitean raportin punaisena lankana on toisaalta useiden indikaattoreiden käyttö ja tulkinta toistensa rinnalla, sekä toisaalta jakaumien mittaaminen kokonais- ja keskiarvotietojen lisäksi. Komitea painottaa etenkin elämänlaatua käsittelevässä osassa myös subjektiivisten mittareiden tarvetta. Raportti asettaa suuria vaatimuksia tilastoviranomaisille luotettavan tiedon tuottamiseksi.

Tiedonarve kohdistuu pitkälti surveypohjaiseen tietoon, sillä raportin edellyttämää kokonaisnäkemystä ei voida muulla tavalla saada aikaan. Vaikka useat tilastovirastot ovat ponnistelleet tietojen saamiseksi hallinnollisista lähteistä, on hyvin vaikeaa mitata kulutusta tai varallisuutta kattavasti muuten kuin ihmisiltä kysymällä. Myöskään ihmisten ajankäyttöä tai subjektiivisia näkemyksiä ei voida mitata kuin suoralla tiedonkeruulla.

Stiglitzin komitean raportti ja sen aiheuttama keskustelu on viimeisin ja tunnetuin esimerkki siitä, että sosiaalisia oloja, kotitalouksien tuloja ja hyvinvointia kuvaavien tietojen tarve on kasvamassa. Noin vuosi ennen Stiglitzin komitean raporttia OECD julkaisi kattavan Growing Unequal? -raportin, jossa esiteltiin tulonjaon ja pienituloisuuden kehitystä ja kehitykseen johtaneita syitä viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana (OECD 2008). OECD on julkaissut myös sosiaaliseen edistykseen liittyvää käsitteistöä ja mittaamista koskevia raportteja (esim. Giovannini ym. 2009). Vuonna 2007 EU käynnisti oman edistyksen mittaamista käsittelevän hankkeensa (Euroopan yhteisöjen komissio 2009).

Sivun alkuun

Suomen elinolotilastojen tietopohja luotiin 1970-luvulla

Stiglitzin raportin bruttokansantuotetta koskeva kritiikki ja hyvinvoinnin jakautumisen monipuolisen kuvaamisen tarve eivät ole uusia ajattelutapoja. Samankaltainen keskustelu käynnistyi jo bruttokansantuotekäsitteen vakiinnuttua 1950-luvulla. Tuolloin YK:n piirissä käynnistyi sosiaali-indikaattoreiden kehittämistä koskeva työ, ja ensimmäinen tätä aihepiiriä käsittelevä raportti esitettiin YK:n tilastokomissiolle vuonna 1954.

Esitys perustui niin kutsuttuun komponenttiajatteluun, jonka mukaan elintasoa tuli mitata elämän eri puolia edustavien komponenttien avulla. Tarkoituksena oli kehittää kansantalouden tilinpitoa vastaava kokonaisvaltainen kehikko (United Nations 1954.) Sosiaali-indikaattoriajattelu ei tässä muodossa onnistunut, ja sen edustamat näkemykset ovat eri aikoina herättäneet paljon kritiikkiä. Indikaattoriajattelu on kuitenkin noussut toistuvasti esiin, ja tilastointiin se on vaikuttanut paljon.

Suomessa bruttokansantuotteen kritisointi ja sosiaali-indikaattoreihin perustuva ajattelutapa nousivat voimakkaasti esiin talousneuvoston vuonna 1972 julkaisemassa raportissa Elämän laatu, tavoitteet ja mittaaminen (Talousneuvosto 1972a). Raportti liittyi tuolloin tunnistettuihin ongelmiin: talouskasvusta huolimatta köyhyys ei ollut poistunut yhteiskunnasta. Talouskasvun ajateltiin aiheuttavan myös monia ongelmia; niistä raportissa mainittiin talouskasvun ulkopuolelle jääneiden alueiden taantuminen, ympäristön pilaantumiseen liittyneet ongelmat sekä väestökeskusten liikenne- ja asunto-ongelmat (Talousneuvosto 1972a, 3).

Ongelmien käsitteellistämiseen ja ratkaisemiseen haettiin tukea yhteiskuntasuunnittelusta sekä sitä tukevasta tiedontuotannosta. Sosiaali-indikaattoreilla talousneuvosto tarkoitti "tietyt edellytykset omaavia tilastollisia mittalukuja, joilla pyritään ilmaisemaan ihmisten hyvinvointiin vaikuttavien elinolosuhteiden tilaa ja niissä tapahtuvia muutoksia" (Talousneuvosto 1972a, VI). Sosiaali-indikaattoreihin perustuvan ajattelun taustalla oli pyrkimys yhdistää ja selvittää eri toimenpiteiden vaatimien panosten ja niiden avulla aikaansaatujen tulosten vaikutus väestön elinoloihin.

Keskeisenä syynä siihen, ettei talousneuvoston raportissa tunnistettuja poliittisia, taloudellisia, yhteiskunnallisia tai institutionaalisia ongelmia oltu kyetty ratkaisemaan, pidettiin tilastotiedon ja siihen perustuvan analyysin puutetta. Tietoa kaivattiin, jotta päätöksentekijät voisivat muodostaa käsityksen ihmisten elinolosuhteissa vallitsevasta tilasta ja niiden kehityssuunnista. (Talousneuvosto 1972a, 2.) Talousneuvoston raportissa esitettiin runsaasti uudistustarpeita tilastotoimelle. Niitä alettiinkin toteuttaa.

Sivun alkuun

Resurssipainotteinen hyvinvointikäsitys korvasi tarveperusteisen käsitteen

Talousneuvoston raportissa, ja jo aiemmin 1960-luvulla laadituissa komiteamietinnöissä, korostettiin tarvetta laajentaa tilastoja taloudellisen eriarvoisuuden ja monipuolisen elinolojen kuvauksen suuntaan (Komiteanmietintö 1964: A 16 ja 1966: B 94; Talousneuvosto 1972a). Talousneuvoston erillisselvityksissä paneuduttiin tarkemmin taloudelliseen eriarvoisuuteen, terveys- ja koulutuspolitiikkaan sekä ympäristönsuojeluun. Erillisselvityksiä neuvosto teki toimeentuloturvan, asuntopolitiikan ja kriminaalipolitiikan tavoitteista sekä työolosuhteiden ja ajankäytön ongelmista. (Talousneuvosto 1972b ja 1972c.)

Taloudellista eriarvoisuutta selvitellyt jaos sitoutui hyvinvoinnin ja elinolojen määrittelyssä englantilaisen Richard Titmussin esittämiin ajatuksiin ihmisten toimintaresursseista (Talousneuvosto 1972b, 10, 13). Talousneuvoston raportissa päädyttiin Ruotsin pienituloisten elinolosuhteita selvitelleen komitean esityksiä (Johansson 1970) noudattaen suosittamaan resurssilähtöistä hyvinvoinnin mittaamista. Sen mukaan hyvinvoinnin määräävät ne yksilön käytettävissä olevat resurssit, joilla hän voi kontrolloida ja tietoisesti ohjata elämisensä laatua. Resursseihin kuuluivat muun muassa käytettävissä olevat tulot ja omaisuus, fyysinen ja psyykkinen toimintakyky, koulutus, sosiaaliset suhteet ja turvallisuus.

Sivun alkuun

Resurssit olivat sosiaalipolitiikan kohteita

Resurssinäkökulman perusteluna oli se, että resurssien tarkastelu mahdollisti tarvenäkökulmaa paremmin hyvinvoinnin prosessinomaisen luonteen huomioon ottamisen. Lisäksi ajateltiin, että yhteiskuntapoliittisen päätöksenteon vaikutus hyvinvointiin tapahtui resurssien välityksellä. (Talousneuvosto 1972a, 34-35).

Resurssien käyttöä elintason kuvaamisessa perusteltiin myös sillä, että ne olivat sosiaalipolitiikan kohteita. Tällöin oli kiinnitettävä ennen kaikkea huomiota niihin resursseihin, joiden suhteen yhteiskunnassa vallitsi niukkuutta, ja joiden puutetta voitiin pitää yleisesti tunnustettuina epäkohtina. Epäkohtiin ajateltiin voitavan vaikuttaa lähinnä kasvu-, tulonjako- ja tulonsiirtopolitiikan keinoin. (Talousneuvosto 1972b, 15-18, 21.)

Taustalla oli myös ajatus ihmisistä autonomisina tulonkäyttöyksikköinä, joiden toimintaa tai rahankäyttöä ei haluttu kyseenalaistaa. Resurssinäkökulma tarkasteli yksilöä aktiivisena olentona, joka resurssejaan käyttämällä kontrolloi ja ohjasi elinolojaan (United Nations 1966, 9). Resursseja oli myös helpompi mitata kuin tarpeita (Erikson - Uusitalo 1987, 189).

Sivun alkuun

Suomessa perustettiin useita elinoloja kuvaavia tilastoja

Suomessa väestön elinolojen tilastointi laajeni huomattavasti 1960- ja 1970-luvuilla. Aiemmin väestön elinoloja oli selvitetty perinteisillä kulutustutkimuksilla, joita oli tehty 1900-luvun alusta lähtien pääosin sosiaaliministeriön sosiaalisessa tutkimustoimistossa. Vuonna 1966 tutkimus siirrettiin ministeriöstä Tilastolliseen päätoimistoon, jossa siitä muokattiin käsitteistöltään kansantalouden tilinpidon kanssa yhteensopiva kulutus-, tulo- ja varallisuustilasto. Seuraavalla vuosikymmenellä siihen lisättiin ajankäyttöä, vapaa-aikaa ja hyvinvointipalveluiden käyttöä kuvaavia tietoja. Tavoitteena oli luoda tilastojärjestelmä, jolla voitiin kuvata julkisten hyvinvointijärjestelmien sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia.

Kulutuksen tilastoinnin laajentamisen ohella Tilastokeskukseen perustettiin vuosittainen tulonjakotilasto vuonna 1977, työolotutkimus aluksi koeluonteisesti vuonna 1972 ja sen jälkeen säännölliseksi vuodesta 1977 lähtien, vapaa-aikatutkimus vuonna 1977, ajankäyttötutkimus vuonna 1979 sekä elinolojen osa-alueita kokoava yleinen elinolotutkimus vuonna 1978.

Myös ympäristötilastoja alettiin suunnitella aivan 1970-luvun alussa. Seuraavalla vuosikymmenellä vuonna 1987 toteutettiin erillinen säästämis- ja velkaantumistutkimus, josta muodostui varallisuustutkimus. (Tilastokeskus 2000.) Myöhemmin yleinen elinolotutkimus on korvautunut EU-lähtöisillä tuloja ja elinoloja tarkastelevilla tutkimuksilla.

Sivun alkuun

Nykypäivän ja 1970-luvun näkökulmat

Stiglitzin komitean raportissa ja Suomessa 1970-luvulla laaditussa talousneuvoston raportissa esitetyt näkökannat sosiaalisen edistyksen tavoitteista ja mittaamisesta muistuttavat päällisin puolin tarkastellen toisiaan. Yhteistä niissä on bruttokansantuotteen käsitteen kritiikki ja taloudellisia oloja laajempi näkemys elinolojen ja niiden erojen kuvaamisesta. Lisäksi molemmissa korostetaan samankaltaista tilastollista tietoperustaa. Tähän yhtäläisyydet loppuvatkin. Erot liittyvät lähinnä siihen, miten hyvinvointi käsitteellistetään, ja miten sen ajatellaan toteutuvan.

Sosiaali-indikaattoriliike ja suomalaisen talousneuvoston raportti perustuivat resurssipainotteiseen hyvinvointikäsitteeseen sekä julkisen sektorin suureen merkitykseen resursseihin ja niiden jakautumiseen vaikuttamisessa. Suomessa ajattelutapa liittyi erityisesti hyvinvointivaltion rakentamiseen ja näkemykseen hyvinvointierojen tasaamisen tärkeydestä.

Viime vuosina julkaistuissa raporteissa käsite "social progress" jää hieman hämäräksi. Giovanninin ym. (2009) raportissa käsitettä on kuvattu historiallisesti muotoutuneeksi. Esimerkiksi EU pyrkii kehittämään uusia indikaattoreita vastaamaan uutta poliittista todellisuutta (Euroopan yhteisöjen komissio 2009). EU on määritellyt tavoittelevansa "sosiaalista ja taloudellista koheesiota". EU:n tarkoituksena on kaventaa alueiden ja ryhmien välisiä eroja niin, että maat, alueet sekä taloudelliset ja sosiaaliset ryhmät kokevat jakavansa tasapuolisesti tavoitteiden saavuttamisesta aiheutuvat kustannukset ja niistä koituvat edut. (Commission of the European communities 2008.)

Sivun alkuun

Hyvinvointikäsitys perustuu resurssien sijasta kyvykkyyksiin

Kaikkien raporttien hyvinvointitarkasteluissa on sitouduttu pitkälti Amartya Senin "kyvykkyyksien" (capabilities) käsitteeseen. Sen korostaa tarkastelussaan inhimillisen vapauden ja demokratian merkitystä. Hänen teoriansa perustuu inhimilliseen toimijuuteen, jonka mukaan ihmisillä tulee olla vapaus omaa elämäänsä koskevien valintojen tekemiseen.

Kyvykkyys viittaa ihmisten mahdollisuuteen toteuttaa merkityksellisiä toimintoja, tehdä omia valintoja sekä elää toiveidensa mukaista elämää. Kyvykkyyksiä painottava käsite on laajempi ja yksilöllisempi kuin resursseihin perustuva käsite: se kiinnittää huomiota yksilöiden henkilökohtaisiin kykyihin käyttää resurssejaan.

Ihmisten hyvinvointiin ja sen jakautumiseen pyrittiin 1970-luvulla vaikuttamaan ennen kaikkea julkisten hyvinvointijärjestelmien avulla. Nykyinen vaikuttamisen tapa kiteytyy etenkin EU:n käyttämässä käsitteessä "voimaannuttaminen" (empowerment), joka korostaa yksilöiden ja yhteisöjen omia taitoja ja vastuuta. Kansalaisten tietojen ja taitojen mittaaminen onkin viime vuosina yleistynyt. Stiglitzin komission raportissa viitataan OECD:n alulle panemaan aikuisten tietoja ja taitoja mittaavaan tutkimukseen (PIAAC), johon aineistoa kerätään myös Suomesta. Lisäksi EU on käynnistänyt tutkimuksen kuluttajien vaikutusmahdollisuuksista sekä tiedoista ja taidoista toimia kulutustavaramarkkinoilla.

Sivun alkuun

Suomalaisen elinolotilastoinnin nykytila

Suuri osa Stiglitzin komitean edellyttämästä tilastopohjasta luotiin Suomeen jo 1970-luvulla, mutta esimerkiksi subjektiivista hyvinvointia ja yhteiskunnallista osallistumista koskevan tiedontuotannon osalta kehittämistyötä olisi jatkettava. Samoin hyvinvoinnin käsitteen uudelleenmuotoilu edellyttää kehittämistyötä indikaattoreiden laadinnan ja tietojen julkaisemisen osalta. Tällä hetkellä suuntaus on täysin päinvastainen.

Lisääntyneeseen yksilötason sosiaalitilastojen kysyntään ei Suomessa nykyisin pystytä vastaamaan. Taustalla on koko 2000-luvun jatkunut EU-komission tilastointia koskevien regulaatioiden lisääntyminen ja samanaikainen Tilastokeskuksen budjettirahoituksen pieneneminen, mikä on käytännössä vähentänyt kansallista liikkumavaraa tilastotuotannosta. Erityisesti surveytutkimuksia on lykätty, sillä niiden tuotanto on kallista, eikä niiden toteuttaminen aina ole lakisääteistä.

Esimerkiksi EU:n vaatiman tilastotuotannon ulkopuolelle jäävät surveytutkimukset, ajankäyttötutkimus ja kulutustutkimus, joista on olemassa niin sanottu herrasmiessopimus. Ajankäyttötutkimus saatiin käyntiin vuonna 2009 lähinnä Tilastokeskuksen ulkopuolisen rahoituksen turvin. Kulutustutkimuksen seuraavaan vaiheeseen Suomi ei ainoana EU-maana osallistu.

Kotitalouskohtaista varallisuustiedonkeruuta ei tällä hetkellä sisälly Eurostatin tilasto-ohjelmaan. Euroopan keskuspankki on aloittanut hankkeen kotitalouksien varallisuustietojen keräämiseksi; varallisuuskysely toteutetaan kaikissa euromaissa Suomea lukuun ottamatta. Tilastovirastojen taloudellisen tilanteen heiketessä saa tilastojen lakisääteisyys ja tilaston kuuluminen Euroopan tilasto-ohjelmaan entistä suuremman painon mahdollisesti muuallakin kuin Suomessa.

Lisäksi EU-tilastolainsäädännössä tiedonkeruiden otoskoot määritellään usein EU-aluetta koskevien tietotarpeiden pohjalta. Esimerkiksi eurooppalaisen tulo- ja elinolotutkimuksen otoskoon supistaminen EU-lainsäädännön edellyttämään minimikokoon heikentää aineiston kansallisia käyttömahdollisuuksia.

Sivun alkuun

Tilastojen relevanssia tulisi arvioida myös kansallisesta näkökulmasta

Tilanne surveypohjaisten elinolotilastojen tuotannossa on Suomessa haastava. Eurostat ei ainakaan vielä ole reagoinut lisääntyneisiin tietotarpeisiin, joten Suomen on tehtävä itse omat päätöksensä. Rekisteritietojen käyttöä on lisätty määrätietoisesti tiedonkeruun kustannusten ja tiedonantotaakan pienentämiseksi.

Esimerkiksi varallisuustilastoinnissa ollaan kehittämässä kokonaan rekisteripohjaista arviointimenetelmää, mutta rekistereillä ei saada kyselytutkimuksen laajuisia aineistoja ainakaan pitkällä aikavälillä. Riittävän tarkkaan tilastointiin ja analysointiin vaadittavia tietoja ei saada, jos kotitalouksia ei haastatella määrävälein.

EU:n tietotarpeiden ohella kansallisia tietotarpeita on tuotava esille huomattavasti nykyistä enemmän. Tilastokeskus toimii suurimmaksi osaksi suomalaisten veronmaksajien rahoilla, joten kansallisen tietotarpeen huomiotta jättäminen olisi suuri vääryys. Suurimpana uhkakuvana on useita vuosikymmeniä asiantuntemuksella tuotettujen aikasarjojen katkeaminen.

Lähteet:

Commission of the European Communities 2008. Renewed social agenda: Opportunities, access and solidarity in 21st century Europe. COM(2008)412 final.
Erikson, R. - Uusitalo, H.1987.The Scandinavian Approach to Welfare Research. Teoksessa: The Scandinavian Model. Welfare States and Welfare Research. Toim. Erikson, R. - Hansen, E.J. - Ringen, S. - Uusitalo, H. M.E. Shape, London. 177-193.
Euroopan yhteisöjen komissio 2009.BKT ja muut indikaattorit. Edistyksen mittaaminen muuttuvassa maailmassa. Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille. KOM(2009)433.
Giovannini, E. - Hall, J. - Morrone, A. - Ranuzzi, G. 2009. A Framework to measure the Progress of Societes. Draft OECD Working paper.
Johansson, S. 1970. Om levnandsnivåundersökningen. Låginkomstutredningen. Allmänna Förlaget, Stockholm.
Komiteanmietintö 1964: A 16. Talousneuvoston mietintö lähivuosien kasvupolitiikasta.
Komiteanmietintö 1966: B 94. Tulotasokomitean mietintö.
OECD (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries. OECD.
Stiglitz, J. - Sen, A. - Fitoussi, J.-P. 2009. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress.
Talousneuvosto 1972a. Elämisen laatu, tavoitteet ja mittaaminen.
Talousneuvosto 1972b. Yhteiskuntapolitiikan tavoitteita ja niiden mittaamista tutkiva jaosto. Liite 2: Taloudellista eriarvoisuutta tutkivan työryhmän raportti.
Talousneuvosto 1972c. Yhteiskuntapolitiikan tavoitteita ja niiden mittaamista tutkiva jaosto. Liite 6: Erillisselvityksiä.
United Nations 1954. Report on international definition and measurement of standards of living, E/CN.3/179.
United Nations 1966. Recommendations concerning Family Budget Enquiries in Europe. United Nations statistical Commission and Economic Commission for Europe. Conference of European Statististicians. Statistical Standards and Studies no. 6. New York.

Hyvinvointikatsauksen artikkeleita ja muita kirjoituksia saa siteerata lähde mainiten. Kokonaisen kirjoituksen lainaamiseen tulee saada kirjoittajan lupa. Kirjoittajat kirjoittavat omissa eivätkä Tilastokeskuksen nimissä.

Päivitetty 7.6.2010