Verovalvonnan musta aukko

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittaja: Markku Hirvonen on harmaan talouden asiantuntija. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen  Tieto&trendit-lehdessä 6/2011.

Harmaa talous yhdistetään useimmiten rakennus- ja ravintola-aloihin, niillä tehtävään pimeään työhön, kirjanpidon ohittavaan myyntiin ja kuittikauppaan. Siksi eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämän tutkimuksen tulos yllätti: verottajalta salattujen tulojen suhteellinen osuus osoittautui kansainvälisessä sijoitustoiminnassa ylivoimaisesti suuremmaksi kuin harmaan talouden perinteisillä toimialoilla.
__________________

Kansainväliseen sijoitustoimintaan liittyvää veronkiertoa ei ole Suomessa aikaisemmin yritetty systemaattisesti kartoittaa eikä siihen kohdistuvia kokonaisvaltaisia tutkimuksia ole juuri muuallakaan tehty. Ruotsin verohallinto on laajassa verovajetta koskevassa selvityksessään arvioinut yksityishenkilöiden kansainvälisistä pääomatuloista aiheutuneen verovajauksen suuruudeksi 7,5 miljardia kruunua (820 miljoonaa euroa). Perusteena on käytetty laskelmaa kansantalouden tilinpidon mukaisten ja rahoitusmarkkinatilastojen osoittamien säästöjen erotuksesta.

Suomessa eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämän tutkimuksen kohteena olivat tilanteet, joissa verotuksen ulkopuolelle jätetään

  • suomalaisten saamat sijoitustuotot ulkomaisista arvopapereista ja
  • suomalaisten ulkomaisten välittäjien kautta saamat sijoitustuotot suomalaisista arvopapereista.

Tutkimuksen kuluessa esiin nousivat lisäksi

  • Suomelle aiheutuvat veromenetykset ulkomaalaisten Suomesta saamista osinkotuloista ja
  • ulkomaalaisten mahdollisuudet kiertää oman maansa veroja sijoittamalla suomalaisiin arvopapereihin.

Tuloja maksutaseessa enemmän kuin veroilmoituksissa

Verohallinnon tilastojen mukaan runsaat 260 000 suomalaista yksityishenkilöä ilmoittaa vuosittain veroilmoituksissaan ulkomailta saatuja pääomatuloja. Luonnolliset henkilöt ovat vuosina 2006–2008 ilmoittaneet verotukseen yli sadan miljoonan euron edestä pääomatuloja ulkomailta (Taulukko 1).

Taulukko 1. Luonnollisten henkilöiden verotukseen ilmoittamat pääomatulot ulkomailta verovuosina 2006–2008

  tulonsaajia tulot
milj. euroa 		keskimääräinen tulo
saajaa kohti, euroa
Verovuosi 2006: 266 912 100,3 376
Verovuosi 2007: 262 704 147,1 560
Verovuosi 2008 262 251 121,4 463

Lähde: Hirvonen, M. & Lith, P. & Walden, R. (2010), Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010

Ilmoitettujen tulojen määrä on vähäinen verrattuna kotimaasta saatuihin pääomatuloihin. Vuonna 2008 luonnolliset henkilöt ilmoittivat kotimaasta saatuja osinkotuloja 3,7 miljardia euroa ja arvopapereiden luovutusvoittoja 1,6 miljardia euroa.

Suomen Pankki kerää maksutasetilastoaan varten tietoja suomalaisten sijoituksista ulkomaille. Kotitalouksien ulkomaisista arvopaperisijoituksista saaman tuoton tilastointi perustuu pankeille ja muille arvopapereiden säilyttäjille tehtyyn kyselyyn. Kotitalouksien ulkomaisista arvopaperisijoituksista saamien tulojen määrä ylittää kyselyn perusteella selvästi luonnollisten henkilöiden veroilmoituksissaan ilmoittamien ulkomaisten pääomatulojen kokonaismäärän (Taulukko 2).

Taulukko 2. Kotitalouksien tuotot ulkomaisista arvopaperisijoituksista ja verotukseen ilmoitetut pääomatulot 2006–2008

  2006 2007 2008
Täydennetty maksutasetilasto,
kotitalouksien tuotot ulkomaisista
arvopaperisijoituksista, milj.euroa 		169,3 245,5 203,7
Luonnollisten henkilöiden verotukseen
ilmoittamat pääomatulot ulkomailta, milj. euroa 		100,3 147,1 121,3
Erotus, milj. euroa 69 98,4 82,4

Lähde: Hirvonen, M. & Lith, P. & Walden, R. (2010), Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010

Todellinen ero on suurempi, koska Suomen Pankin tilastosta puuttuvat muun muassa ulkomaisista suorista sijoituksista saadut tuotot. Tilastot eivät kerro myöskään siitä, paljonko ulkomaisista arvopaperisijoituksista saatuja tuottoja nostetaan suomalaisten hallitsemien yhtiöiden välityksellä ja missä määrin nämä tulevat verotuksen piiriin.

Sivun alkuun

Säästödirektiivi vuotaa

EU:n piirissä ulkomailta saatujen pääomatulojen verovalvontaa on pyritty tehostamaan vuonna 2005 voimaan tulleella säästödirektiivillä. Se velvoittaa jäsenvaltiot sekä eräät EU:n ulkopuoliset valtiot ilmoittamaan toisessa jäsenvaltiossa asuvalle luonnolliselle henkilölle maksetut korkotulot tämän kotivaltion veroviranomaisille tai, mikäli koron saajaa ei haluta yksilöidä, perimään koroista vuoden 2011 alussa 35 prosentin suuruiseksi nousseen lähdeveron. Tästä verosta 25 prosenttia jää maksajavaltiolle ja 75 prosenttia tilitetään saajan kotivaltiolle.

Suomi on säästödirektiivin nojalla saanut vuosittain noin miljoona euroa lähdeveroja muista valtioista (Sveitsi, Luxemburg, Belgia ja eräät veroparatiisivaltiot). Vielä vuonna 2007 tämä vastasi 11,5 miljoonan euron määräisiä korkoja ja 424 miljoonan euron sijoituspääomaa. Vuonna 2008 lähdeverosuoritusten määrä kuitenkin putosi vastaten enää 5,6 miljoonan korkoja ja 112 miljoonan euron pääomaa. Merkittävin syy vähentymiseen oli korkotuottojen yleisen laskun lisäksi se, että suomalaisten Sveitsiin vielä vuonna 2007 sijoittama 184 miljoonan euron pääoma näytti yhtäkkiä kadonneen eikä Sveitsistä tullut enää vuonna 2008 Suomeen lähdeverosuorituksia.

Sveitsin kohdalla kysymys ei luultavasti ole siitä, että suomalaiset olisivat äkisti siirtäneet rahansa sieltä pois vaan pikemminkin finanssimaailman aktiivisesta tuotekehittelystä, jolla on luotu säästödirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jääviä sijoitusmuotoja. EU:n komissio on jo vuonna 2008 tehnyt esityksen säästödirektiivin muuttamisesta niin, että se kattaisi myös finanssialan korkotuloja korvaamiseksi kehittämät sijoitustuotteet sekä tilanteet, joissa korko maksetaan jonkun yhteisön kautta luonnolliselle henkilölle. Toistaiseksi muutosta ei ole hyväksytty.

Säästödirektiivi ei muutoinkaan näytä toimivan aivan tarkoitetulla tavalla. Kun verrataan eri maista Suomeen lähetettyjä korkotuloja koskevia tarkkailuilmoituksia suomalaisten näistä maista Suomen Pankin maksutasetilaston mukaan saamiin korkotuloihin, tarkkailuilmoituksia puuttuu esimerkiksi vuodelta 2008 noin 34 miljoonan euron korkotuloista.

Sivun alkuun

Ulkomaalaisena esiintyminen on houkuttavaa ja helppoa

Verovalvonta toimii varsin hyvin yleisesti verovelvollisen suomalaisista arvopapereista saamien tulojen kohdalla. Korkotuloista peritään maksettaessa lähdevero, pörssiyhtiöiden osingoista toimitetaan ennakonpidätys ja suomalaiset arvopaperivälittäjät lähettävät tiedot välittämistään kaupoista verohallinnolle.

Ulkomaalaisen kohdalla tilanne on toinen. Ulkomaalaisen saamat korkotulot ja esimerkiksi pörssiyhtiöiden osakkeista saadut myyntivoitot ovat täällä verovapaita, ja osingoista voi selvitä verosopimuksesta riippuen joko kokonaan ilman lähdeveroa tai selvästi lakisääteistä pienemmällä veroprosentilla.

Veroja välttämään pyrkivälle suomalaissijoittajalle onkin houkuttelevaa pyrkiä esiintymään ulkomaalaisena. Se on myös helppoa. Osakeomistuksen yleisestä julkisuudesta poikkeuksena oleva, vain ulkomaalaisille sallittu hallintarekisteröinti takaa omistuksen nimettömyyden, eikä verottajalla ole juuri mahdollisuuksia selvittää ulkomaisen tilinhoitajayhteisön takana olevaa todellista osakkeenomistajaa.

Suomalainen voi hankkiutua hallintarekisteröityjen osakkeiden omistajaksi esimerkiksi ottamalla yhteyttä ulkomaisiin sijoituspalveluyrityksiin henkilökohtaisesti tai internetin välityksellä. Useilla suurilla ulkomaisilla pankeilla on suomalaista henkilökuntaa palvelemassa suomalaisia sijoittajia, ja nämä pankit ovat myös ilmoittaneet hallintarekisteröivänsä kaikki, myös suomalaiset sijoittajat.

Sivun alkuun

Sijoituksia salkkuvakuutusten suojissa

Merkittävänä väylänä hallintarekisteröityihin arvopapereihin toimivat salkkuvakuutukset eli sijoitussidonnaiset henkivakuutukset. Sijoitussidonnaisessa vakuutuksessa vakuutuksenottaja voi itse päättää, mihin kohteisiin hänen vakuutukseen maksamansa varat sijoitetaan. Salkkuvakuutuksia tarjoavat ensi sijassa ulkomaiset vakuutusyhtiöt, joihin sijoittaja voi ottaa yhteyttä joko suoraan tai vakuutusmeklarin välityksellä.

Ulkomaisista vakuutusyhtiöistä otettuihin salkkuvakuutuksiin liittyy merkittävä verovalvonta-aukko, koska sijoituksista kertyvistä tuotoista ei tule palvelun tarjoajilta ilmoituksia Suomen verohallinnolle ja niiden verotus jää verovelvollisen oman ilmoittamisen varaan.

Vuosina 1997–2008 suomalaiset ovat sijoittaneet vakuutusmeklareiden välityksellä ulkomaisiin salkkuvakuutuksiin yhteensä lähes 1,5 miljardia euroa. Suurella todennäköisyydellä valtaosa näistä varoista on tai on ollut sijoitettuina hallintarekisteröityihin arvopapereihin.

Sivun alkuun

Myyntivoitot piiloon etävälittäjiä käyttämällä

Nimetön osakeomistus on helppo saada tuottamaan verovapaasti käyttämällä osakekauppoihin Helsingin pörssissä toimivia ulkomaalaisia etävälittäjiä, jotka eivät pääsääntöisesti lähetä välittämistään kaupoista tietoja verohallinnolle. Helsingin pörssissä vuonna 2008 toimineista 66 välittäjästä 54 oli etävälittäjiä, joiden osuus pörssin liikevaihdosta (545 mrd euroa) oli 68 prosenttia. Etävälittäjistä vain neljä oli antanut verohallinnolle vuosi-ilmoituksen vuodelta 2008.

Helsingin Kauppakorkeakoulussa tehdyn tutkimuksen mukaan 27 prosenttia suomalaisten yksityissijoittajien kaupankäynnistä Helsingin pörssissä tapahtui vuonna 2005 etävälittäjien välityksellä. Etävälittäjien kaupan kokonaisvolyymista tämä oli vain 1,8 prosenttia, mutta se tarkoitti silti noin 340 miljoonan euron luovutusvoittojen jäämistä verovalvonnan ulkopuolelle.

Tutkimuksessa käytetyillä oletuksilla olisi verotuksen ulkopuolelle jääneiden Helsingin pörssissä käydyistä kaupoista saatujen luovutusvoittojen määrä ollut vuonna 2008 noin 410 miljoonaa euroa. Pörssikaupan kansainvälistyminen on johtanut suomalaisten nopeasti lisääntyvään arvopaperikauppaan ulkomaiden pörsseissä. Suomeen vuosi-ilmoituksen antaneiden neljän etävälittäjän ilmoittamien ulkomaisilla arvopapereilla käytyjen kauppojen määrä oli 50 prosenttia Helsingin pörssissä välitettyjen kauppojen määrästä. Edellä tarkoitetulla laskutavalla olisi vuonna 2008 ulkomaisissa pörssissä käydyistä arvopaperikaupoista saaduista luovutusvoitoista jäänyt verotuksen ulkopuolelle 205 miljoonaa euroa.

Kokonaisuudessaan etävälittäjien välityksellä käyty arvopaperikauppa merkitsi vuonna 2008 yli 600 miljoonan euron suuruisten luovutusvoittojen jäämistä verovalvonnan ulkopuolelle.

Sivun alkuun

Ulkomaalaisten osingoista jää satojen miljoonien verotulot saamatta

Suomalaisten pörssiyhtiöiden osakkeista on viime vuosina ollut 50–60 prosenttia ulkomaisessa omistuksessa ja samalla hallintarekisteröityjä. Ulkomaalaiselle eli rajoitetusti verovelvolliselle maksetusta osingosta peritään 28 prosentin lähdevero, ellei verosopimus edellytä pienempää veroprosenttia tai tulon vapautusta lähdeverosta.

Periaatteessa osingonsaaja tulisi osingonmaksuhetkellä yksilöidä ja hänen kotivaltiostaan esittää luotettava selvitys, mikäli lain edellyttämästä lähdeveroprosentista halutaan poiketa verosopimukseen vedoten. Vuonna 2005 säädettiin kuitenkin lainmuutos, jonka mukaan osingosta voidaan saajan yksilöintitietojen puuttuessa periä vain 15 prosentin suuruinen lähdevero, mikäli maksajalla tai tilinhoitajayhteisöllä on luotettava tieto saajan kotivaltiosta. Tilinhoitajayhteisöllä on oltava ulkomaisen omaisuudenhoitajan kanssa sopimus, jossa omaisuudenhoitaja sitoutuu ilmoittamaan asuinvaltiotiedon ja verohallinnon pyynnöstä tulonsaajaa koskevat yksilöintitiedot ja asumistodistuksen. Ulkomaisen omaisuudenhoitajan on myös asuttava verosopimusvaltiossa ja oltava osingon maksuajankohtana verohallinnon pitämässä ulkomaisten omaisuudenhoitajien rekisterissä.

Suomesta maksettiin vuonna 2008 yli 4,5 miljardia euroa osinkoja ulkomaisille osakkeenomistajille. Osingoista peritty lähdevero oli yhteensä 444 miljoonaa euroa eli keskimääräinen lähdeveroprosentti oli alle 10. Lähdeverolain edellyttämällä 28 prosentin verolla kertymä olisi ollut 1 260 miljoonaa euroa. Tämä merkitsee sitä, että Suomi on luopunut 820 miljoonan euron verokertymästä uskoen, että ulkomaisten omaisuudenhoitajien ilmoitukset saajien kotivaltioista pitävät paikkansa.

Verohallinnon työryhmä selvitti vuonna 2010 osinkojen lähdeveromenettelyä koskevan lainsäädännön toimivuutta. Työryhmä totesi kokonaan ilman lähdeveroa maksettujen osinkojen määrän lisääntyneen voimakkaasti vuoden 2005 lainmuutoksen jälkeen. Lainmuutoksessa hyväksytty yksinkertaistettu menettely, jossa osingonsaajan yksilöintitietojen puuttuessa voidaan periä 15 prosentin suuruinen lähdevero, on työryhmän mukaan entisestään heikentänyt verovalvonnan ja kansainvälisen yhteistyön mahdollisuuksia eikä se ole myöskään teknisesti osoittautunut toimivaksi.

Osingon maksajien vuosi-ilmoituksissaan ilmoittamat saajien kotivaltiotiedot eivät vastaa muista lähteistä saatavia yritysten omistajatietoja. Verrattaessa vuosi-ilmoitustietoja kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) keräämiin tietoihin eri maiden arvopaperisijoituksista Suomeen käy ilmi, että osinkoja maksetaan osakesijoitusten määrään verrattuna moninkertainen määrä sellaisiin valtioihin, joiden kanssa tehty verosopimus mahdollistaa nollaverotuksen.

Ilmeistä on, että suomalaisyritysten maksamista osingoista perittävien lähdeverojen määrää on merkittävästi pienennetty katsomalla muun muassa Britanniassa toimivat pankkikonsernit säännösten vastaisesti tosiasiallisiksi osingonsaajiksi sekä osingonmaksuhetkeen liittyvillä järjestelyillä. Niiden avulla osakkeet on osingonmaksun ajaksi siirretty esimerkiksi edestakaisilla kaupoilla tai lainajärjestelyillä sellaisen osapuolen haltuun, joka on voinut nostaa ne 0-veroprosentilla. Näiden järjestelyjen seurauksena Suomi on menettänyt osingoista perittäviä lähdeveroja 300–600 miljoonaa euroa vuodessa.

Sivun alkuun

Ulkomaalainen voi välttää kotimaansa veroja sijoittamalla suomalaisiin arvopapereihin

Ulkomaiset sijoittajat saavat Suomesta osinkojen lisäksi merkittäviä korkotuloja. Vuonna 2008 Suomesta maksettiin korkoja lähinnä joukkovelkakirjalainoista 1,8 miljardia euroa rajoitetusti verovelvollisille. Suomesta saadut korot eivät ole rajoitetusti verovelvolliselle Suomessa verotettavaa tuloa, mutta Suomen verohallinto lähettää niistä saajan kotivaltioon tarkkailuilmoituksen silloin, kun Suomella on verosopimus kotivaltion kanssa.

Suomesta maksetut korot ovat vuoden 2003 jälkeen suuntautuneet verosopimusmaiden sijasta ei-verosopimusvaltioihin, joihin tarkkailuilmoituksia ei lähetetä. Tilanne ei vastaa kansainvälisen valuuttarahaston tietoja ulkomaalaisten sijoituksista suomalaisiin korkoa tuottaviin sijoituskohteisiin. Ilmeiseltä näyttää, että kysymys on samantapaisista koronmaksuhetkeen liittyvistä järjestelyistä, joiden olemassaoloa epäiltiin edellä osinkojen kohdalla. Tuloksena on, että Suomesta maksettiin vuonna 2008 noin 1,6 miljardia euroa korkoja ulkomaalaisille tai ulkomaalaisina esiintyville sijoittajille, joiden todellinen henkilöllisyys ei ole sen enempää Suomen kuin kotivaltionkaan veroviranomaisten tiedossa (Kuvio 1).

Kuvio 1. Suomesta rajoitetusti verovelvollisille maksetut korot

Lähde: Hirvonen, M. & Lith, P. & Walden, R. (2010), Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010

Sivun alkuun

Kansainvälisen sijoitustoiminnan aiheuttamat veromenetykset

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämän tutkimuksen mukaan suomalaiset yksityishenkilöt jättivät vuonna 2008 vähintään 700 miljoonaa euroa ulkomailta saatuja pääomatuloja ja ulkomaisten etävälittäjien kautta tehdyistä kaupoista saatuja myyntivoittoja verotuksen ulkopuolelle. Verotukseen ilmoitettujen ulkomailta saatujen pääomatulojen määrä oli 121 miljoonaa euroa.

Yritysten nimissä saatuja, mutta ilmoittamatta jätettyjä pääomatuloja ei voitu tutkia, ei myöskään sitä, missä määrin suomalaiset nostavat verottomia osinkoja hallintarekisteröidyistä osakkeista.

Sitä vastoin on voitu arvioida hallintarekisteröidyille osakkeille maksettuihin osinkoihin liittyvistä veronkiertojärjestelyistä Suomelle aiheutuvat vuosittaiset veromenetykset kokonaisuutena: menetykset ovat 300–600 miljoonan euron suuruisia.

Sekä Suomen että muiden maiden veroviranomaisille tuntemattomiksi jääville ulkomaisille – tai ulkomaalaisina esiintyville – sijoittajille maksettiin vuonna 2008 noin 5 miljardia euroa osinko- ja korkotuloja.

Sallimalla arvopaperiomistuksen nimettömyyden Suomi toimii tosiasiassa eräänlaisena veroparatiisivaltiona, joka ei pysty tehokkaasti valvomaan sen enempää omia kuin muidenkaan valtioiden verointressejä.

Kirjoittaja on ollut vastuuhenkilönä eduskunnan tarkastusvaliokunnan Suomen harmaasta taloudesta teettämässä tutkimuksessa. Ennen eläkkeelle jäämistään hän on työskennellyt pitkään verohallinnon ja valtiovarainministeriön palveluksessa verovalvontaan ja harmaan talouden torjuntaan liittyvissä tehtävissä.

Lähteitä:

Hirvonen, M. & Lith, P. & Walden, R. (2010), Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010. http://web.eduskunta.fi/dman/Document.phx?documentId=so17210161302877&cmd=download

Auvinen, Olli: Remote Stock Brokerage and Tax-Motivated Trading, Evidence from OMX Helsinki in 2002–2005, Helsinki School of Economics, Department of Accounting and Finance, April 2008

Skatteverket: Skattefelskarta för Sverige, Rapport 2008:1

Päivitetty 6.9.2011