Veropohja murenee ulkomaisen työvoiman verottomuuden ja alipalkkauksen takia
- Työntekijät kadoksissa verottajalta
- Yritysten rekisteröinti ja verovalvonta vuotavat
- Työehtoja poljetaan systemaattisesti
- Puutteellinen säännöstö vääristää myös kilpailua
- Ulkomaisille yrityksille samat työnantajavelvoitteet kuin suomalaisille
Koko dokumentti sivutettuna
Kirjoittaja: Markku Hirvonen on verovalvonnan ja harmaan talouden asiantuntija. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Tieto&trendit-lehdessä 3/2012.
Säännösten ja valvonnan puutteet ulkomaisen
työvoiman käytössä voivat pienentää Suomen veropohjaa 600–700
miljoonalla eurolla vuodessa sekä suoranaisesti verottamatta
jääneinä palkkoina että välillisesti työntekijöiden alipalkkauksen
seurauksena. Tuoreen selvityksen mukaan ongelmat liittyvät
erityisesti Suomeen lähetettyihin työntekijöihin, jotka
työskentelevät ulkomailla olevan työnantajan palveluksessa.
______________________
Suomessa työskenteli noin 31 000 lähetettyä työntekijää vuonna 2010. Heistä kaksi kolmasosaa oli Virosta, seuraavaksi suurimmat ryhmät olivat Puolasta ja Saksasta.
Valtaosa lähetetyistä työntekijöistä työskentelee rakennuksilla aliurakoitsijana toimivan ulkomaisen työnantajan palveluksessa, muutamia tuhansia metallialan alihankkijoiden palkkalistoilla.
Lähetettyjen työntekijöiden määrä lähti voimakkaaseen kasvuun 2000-luvun puolivälissä EU:n laajentumisen jälkeen. Alkuvaiheessa suuri osa Baltian maista tulevista työntekijöistä oli kotimaassaan olevan työvoiman vuokrausyrityksen suomalaisen työnantajan käyttöön vuokraamia. Vuokratyöntekijöiden verotusta koskevien säännösten tiukennuttua vuonna 2007 vuokratyönteko on korvautunut suurelta osin ainakin muodollisesti itsenäisellä aliurakoinnilla.
Työntekijät kadoksissa verottajalta
Lähetetyn työntekijän pitäisi maksaa veronsa Suomeen, mikäli oleskelu täällä ylittää kuusi kuukautta. Poikkeuksena ovat vuokratyöntekijät, joiden verovelvollisuus Suomessa alkaa heti työskentelyn alussa silloin, kun Suomen ja ao. valtion kanssa solmitussa verosopimuksessa on ns. vuokratyöpykälä.
Verovelvollisuuden käytännön toteuttamista haittaa merkittävästi se, ettei lähetettyjen työntekijöiden työnantajalla ole Suomessa ennakonpidätysvelvollisuutta, jollei sille synny tänne kiinteää toimipaikkaa. Esimerkiksi Suomen ja Viron välisen verosopimuksen mukaan urakointikohde muodostaa kiinteän toimipaikan, jos toiminta kestää yli kuusi kuukautta.
Suomessa veronalaista palkkaa saavan lähetetyn työntekijän oletetaan hakevan itse ennakkoveroja verotoimistosta silloin, kun hänen työnantajallaan ei ole täällä ennakonpidätysvelvollisuutta. Järjestelmä ei ole osoittautunut kovin toimivaksi. Vuonna 2011 elokuun loppuun mennessä vain 196 vuokratyöntekijää oli itse oma-aloitteisesti hakenut ennakon määräämistä.
Vuonna 2010 Suomessa työskennelleestä 31 000 lähetystä työntekijästä enintään 7 000:n tiedot löytyvät verohallinnon tietokannasta työnantajien antamien vuosi-ilmoitusten perusteella. Osa puuttuvista työntekijöistä on niitä, jotka eivät ole Suomeen verovelvollisia sen vuoksi, ettei heidän työnantajallaan ole Suomessa kiinteää toimipaikkaa ja työntekijän Suomessa työskentely kestää alle puoli vuotta. Näiden osuus ei kuitenkaan voi olla kovin suuri.
Käytännössä ei ole uskottavaa, että lähtömaista saapuisi Suomeen puolen vuoden välein uusiutuva tuhansien työntekijöiden ja satojen työnantajayritysten joukko. Valtaosa vajauksesta selittynee työnantajilta puuttuvalla ennakonpidätysvelvollisuudella ja sillä, ettei verohallinnolla ole käytännössä kovinkaan hyviä mahdollisuuksia valvoa sen enempää työntekijöiden kuin heidän työnantajiensa Suomessa oloaikojen kestoa.
Yritysten rekisteröinti ja verovalvonta vuotavat
Verohallinto törmää lähetettyjen työntekijöiden työnantajien valvonnassa monen tyyppisiin ongelmayrityksiin:
- yrityksiin, jotka eivät ole lainkaan rekisteröityneet verohallinnon rekistereihin,
- yrityksiin, jotka ovat rekisteröityneet, mutta eivät anna ilmoituksia ja
- yrityksiin, jotka antavat puutteellisia tai virheellisiä ilmoituksia.
Suuri osa varsinkin rakennusalalla toimivista ulkomaisista yrityksistä hakeutuu ennakkoperintärekisteriin vapautuakseen itselleen maksettavista työkorvauksista perittävästä lähdeverosta. Ns. valkokaulustoimialojen yritykset ovat kuitenkin ennakkoperintärekisteröintivelvoitteen ulkopuolella ja esimerkiksi it-alan yrityksen ei tarvitse vaatia alihankkijoiltaan minkäänlaista rekisteröitymistä Suomen verohallinnon rekistereihin.
Rekisteröinti ei ole läheskään täydellistä edes työvoimavaltaisilla aloilla. Suomessa toimii vuosittain satoja työpalveluja tarjoavia ulkomaisia yrityksiä, joiden toiminnasta verohallinto ei käytännössä tiedä mitään. Kuvaavaa on, että Suomen tarkimmin valvotulla työmaalla Olkiluodossa on vuosina 2006 – 2011 toiminut kulkulupatietojen perusteella yhteensä yli 300 ulkomaista yritystä, jotka eivät ole rekisteröityneet mihinkään verohallinnon rekisteriin. Kaikista suomalaisen y-tunnuksen vuosina 2006 – 2010 saaneista 6 500 ulkomaisesta yrityksestä 2 200 on jäänyt verohallinnon rekistereiden ulkopuolelle.
Rekisteröinti ei takaa sitä, että yritys tulisi käytännössä verovalvonnan piiriin. Vuonna 2008 toimintansa aloittaneita virolaisia rakennusyrityksiä koskevan selvityksen mukaan vain kolmasosa rekisteröityneistä 331 yrityksestä jätti rekisteröitymistä seuraavana vuonna kausi-, vuosi- tai veroilmoituksia. Ilmoittaneistakin veroja tai työnantajasuorituksia maksoi vain puolet. Kaikista verohallinnon rekistereihin toimiviksi kirjatuista vajaasta 4 000 ulkomaisesta yhteisöstä alle kymmenes oli ilmoittanut tilinpäätöstietonsa vuonna 2009.
Ilman verotarkastusta verohallinnolla ei ole mahdollisuutta varmistua siitä, että annettuihin ilmoituksiin sisältyvät kaikki työntekijät, eikä varsinkaan siitä, että ilmoitetut palkkatiedot pitävät paikkansa. Olkiluodon työmaan kulkulupatietojen ja siellä toimivien yritysten antamien vuosi-ilmoitusten ristikontrollissa vuosi-ilmoituksia havaittiin puuttuvan vuonna 2010 lähes 600:lta rekisteröityneiden yritysten työntekijältä.
Lähetettyjä työntekijöitä koskevan säännöstön ja valvonnan puutteista aiheutuvat suoranaiset veromenetykset, esimerkkilaskelma
| Eläketurvakeskuksen saamat lähetettyjä
työntekijöitä koskevat ilmoitukset 2009 |
14 400 |
| ETK:n saamat lähetettyjä työntekijöitä koskevat ilmoitukset 2010 | 23 500 |
| Yhteensä ilmoituksia 2009 – 2010 | 37 900 |
| Arvio Suomessa 2010 työskennelleistä (oletus: puolet 2009 todistuksen saaneista jatkanut 2010) |
31 000 |
| Verohallinnon tietokannassa 2010 | 7 000 |
| Puuttuu verohallinnon tiedoista | 24 000 |
| Oletus: 2/3 puuttuvista tosiasiassa verotettavia | 16 000 |
| Verohallintoon ilmoitettujen lähetettyjen
työntekijöiden keskipalkka 2010 |
21 560 |
| Em. keskipalkan perusteella laskettu
verohallinnon tiedoista puuttuvien palkkasumma |
344 960 884 |
Lähetettyjen työntekijöiden alipalkkauksesta aiheutuva vajaus Suomen veropohjassa
| Verohallintoon ilmoitettujen lähetettyjen työntekijöiden palkat v. 2010 |
150 000 000 |
| Arvio verohallinnon tietokannasta puuttuvien Suomessa verovelvollisten lähetettyjen työntekijöiden palkoista |
345 000 000 |
| Suomessa veronalaiset palkat yhteensä | 495 000 000 |
| Lähetetyille työntekijöille TES:n mukaan
kuuluvien palkkojen määrä, jos oletetaan että alipalkkaus on 40 % |
825 000 000 |
| TES:n mukaisten ja tosiasiassa
maksettujen palkkojen erotus |
330 000 000 |
Laskelmassa tehdyillä oletuksilla ulkomaisen työvoiman käyttöön liittyvän säännöstön ja sen valvonnan puutteiden seurauksena Suomen veropohjasta olisi vuonna 2010 puuttunut yhteensä 675 miljoonaa euroa. Tämä merkitsisi 100 – 150 miljoonan euron suoranaista vajausta verotuloissa sekä lähetettyjen työntekijöiden työnantajayrityksille useiden satojen miljoonien eurojen kilpailuetua Suomessa verotettujen ja työehtosopimusten mukaisia palkkoja saaneiden työntekijöiden työnantajiin verrattuna.
Työehtoja poljetaan systemaattisesti
Lähetettyihin työntekijöihin tulisi soveltaa Suomessa voimassa olevaa työlainsäädäntöä ja työsuhteen vähimmäisehtoja. Käytännössä näin ei tapahdu vaan työsuhteen ehtoja poljetaan yleisesti.
Valvontavastuuseen asetetuilla työsuojeluviranomaisilla ei ole riittäviä keinoja selvittää tosiasiassa sovellettuja palkkausta ja työaikaa koskevia työsuhteen ehtoja palkka- ja työaikakirjanpidon puutteiden sekä ulkomaisen työnantajan edustajan asettamista koskevien laiminlyöntien vuoksi. Vaatimus lähetettyjen työntekijöiden työnantajan Suomessa olevasta edustajasta ja tälle asetetusta asiakirjojen säilytys- ja selvitysvelvollisuudesta on jäänyt lähes muodollisuudeksi. Etelä-Suomen aluehallintoviraston vuonna 2010 tarkastamista 135 kohteesta vain 41 prosenttia oli täyttänyt edustajan asettamiseen ja tietojen säilyttämiseen liittyvät velvollisuutensa.
Vuonna 2010 työsuhteen vähimmäisehtojen voitiin todeta Etelä-Suomen alueella olevan kunnossa vain joka kolmannessa kaikista työsuojeluviranomaisten tarkastamista ulkomaalaista työvoimaa käyttävistä kohteista. Lähetettyjen työntekijöiden kohdalla vähimmäisehdoista poikkeaminen on systemaattista. Verohallintoon ilmoitettujen vuokratyöntekijöiden palkkatietojen mukaan näiden keskimääräinen tuntipalkka vuonna 2010 oli säännölliseen työaikaan sisältyvien työtuntien mukaan laskettuna 8,31 euroa – todennäköiset ylityötunnit huomioon ottaen todellisuudessa tätä selvästi pienempi
Vaikka voitaisiin todeta, että vähimmäistyöehdoista on poikettu, lainsäädäntö jättää räikeimpiä työsyrjintätapauksia lukuun ottamatta tilanteen korjaamisen työntekijän itsensä asiaksi. Yleensä järjestäytymättömän, palkkaukseensa suhteellisen tyytyväisen ja työnantajastaan riippuvaisen ulkomaalaisen työntekijän kohdalla ajatus vahingonkorvauskanteen nostamisesta työnantajaa vastaan on epärealistinen. Räikeimpiä alipalkkaustapauksia on viety oikeuteen kiskonnantapaisena työsyrjintänä, mutta niiden lukumäärä on täysin marginaalinen alipalkkauksen kokonaismäärään verrattuna eikä lieväksi jääneellä tuomiokäytännöllä ole ennaltaehkäisevää vaikutusta.
Puutteellinen säännöstö vääristää myös kilpailua
Ulkomaisen työvoiman käyttöä koskevia säännöksiä on muutettu useita kertoja viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana. Säännökset valmistellaan eri ministeriöissä, ja niiden toteutumista valvomassa on lukuisia eri viranomaisia. Lopputuloksena on koordinoimaton ja heikosti toimiva kokonaisuus, jossa monet säännökset ovat jääneet kuolleiksi kirjaimiksi.
Tuloksena sääntelyn ja siihen perustuvan valvonnan toimimattomuudesta on se, että Suomeen on viime vuosien aikana muodostunut kahdet työ- ja aliurakkamarkkinat. Käytännön verovapaudesta nauttivat ulkomaille rekisteröidyt yritykset saavat veroa maksamattomine ja alipalkattuine työntekijöineen kohtuuttoman kilpailuedun verrattuna lakia noudattaviin yrityksiin ja niiden työvoimaan.
Ulkomaisen työvoiman käyttöön liittyvien säännösten ja niiden valvonnan puutteilla on sekä suoranaista että välillistä vaikutusta Suomen veropohjan pitävyyteen. Suoranaisen vaikutuksen suuruusluokkaa osoittaa Poliisihallituksen teettämässä, maaliskuussa 2012 valmistuneessa tutkimuksessa tehty laskelma, jonka mukaan lähetettyjen työntekijöiden Suomessa veronalaisia palkkoja on vuonna 2010 saattanut jäädä tulematta Verohallinnon tietoon 345 miljoonaa euroa.
Välillisesti veropohjaan syntyy vajetta työntekijöiden alipalkkauksen kautta. Työntekijöille lain ja työehtosopimusten mukaan kuuluvan palkan ja heille tosiasiassa maksetun palkan erotuksesta jäävät myös verot ja sosiaaliturvamaksut kertymättä. Lähetettyjen työntekijöiden alipalkkauksen kokonaismääräksi vuonna 2010 saadaan tutkimuksessa tehdyillä oletuksilla 330 miljoonaa euroa. Tämä palkkasumma on jäänyt puuttumaan Suomen veropohjasta.
Laskelmassa tehdyillä oletuksilla Suomen veropohjasta olisi vuonna 2010 puuttunut yhteensä 675 miljoonaa euroa. Tämä merkitsisi 100 – 150 miljoonan euron vajausta verotuloissa sekä lähetettyjen työntekijöiden työnantajayrityksille useiden satojen miljoonien eurojen kilpailuetua verrattuna Suomessa verotettujen ja työehtosopimusten mukaisia palkkoja saaneiden työntekijöiden työnantajiin.
Ulkomaisille yrityksille samat työnantajavelvoitteet kuin suomalaisille
Ulkomaisen työvoiman käyttöä koskevan säännöstön uudistaminen vaatii sekä poliittista tahtoa että säännösvalmistelun ja viranomaisvalvonnan koordinointia. Keskeisinä tavoitteina tulisi olla:
- ulkomaalaisten ja suomalaisten yritysten asettaminen rekisteröinti- ja työnantajavelvoitteiltaan tasavertaiseen asemaan,
- valvontaa varten tarvittavien tietojen reaaliaikaisuus ja viranomaisten yhteiskäyttö sekä
- tilaajavastuulain muutos siten, että sopijapuolet sitoutuvat myös tosiasiallisesti noudattamaan alan työehtosopimuksia.
Ulkomaisen työvoiman välittömiä hyväksikäyttäjiä ovat valtaosin ulkomaiset yritykset, joihin kohdistuvan säännöstön ja valvonnan tehokkuudesta riippuu olennaisesti se, miten suureksi verottoman halpatyövoiman ja sillä kilpailevien yritysten aiheuttamat ongelmat tulevat Suomessa kasvamaan. Toisaalta juuri näitä ulkomaisia yrityksiä ja niiden halpoja tarjouksia käyttävät hyväkseen suomalaiset toimeksiantajat, jotka nykyjärjestelmässä voivat sulkea silmänsä alihankkijoidensa ja aliurakoitsijoidensa laiminlyönneiltä ja vapautua vastuusta jokseenkin muodolliset tarkistukset tehtyään. Hallitusohjelmaan sisältyvän tilaajavastuulain kokonaisuudistuksen yhteydessä joudutaan ratkaisemaan, halutaanko tätä vastuuta muuttaa todellisemmaksi esimerkiksi koko alihankinta- tai aliurakointiketjua koskevan ketjuvastuun muodossa.
Lähteet:
Markku Hirvonen: Ulkomaista työvoimaa koskevan sääntelyn toimivuus. Poliisihallituksen toimeksiannosta tehty selvitys 9.3.2012
Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö: Ilmiöselvitys 6/2011, Ulkomaiset yritykset. Ilmiöselvityksen ovat laatineet ylitarkastaja Tuija Hannula ja apulaisjohtaja Marko Niemelä
Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö: Ilmiöselvitys 30/2011, Ulkomaiset yritykset rakennusalan verotarkastuksissa. Ilmiöselvityksen on laatinut ylitarkastaja Riikka Heikkinen
Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö: Ilmiöselvitys 30/2011, osaraportti, Ulkomainen työvoima ja ulkomaiset yritykset Olkiluodon ydinvoimalatyömaalla. Ilmiöselvityksen ovat laatineet ylitarkastajat Kirsti Yli-Halla ja Seppo Sannikka
Verohallinnon Harmaan talouden selvitysyksikkö: Ilmiöselvitys 34/2011, Virolaiset rakennusalan yritykset. Selvityksen ovat laatineet ylitarkastajat Tuija Hannula ja Jukka Kuosma
Päivitetty 5.6.2012