Aineellisen puutteen indikaattori – kansallisesta köyhyysmittauksesta EU-kansalaisten vertailuun

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittaja: Kaisa-Mari Okkonen on yliaktuaari Tilastokeskuksen Elinolot-yksikössä. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Hyvinvointikatsauksessa 4/2012.

Aineellisen puutteen mittaamista uudistetaan Euroopan unionissa. Tämä artikkeli käsittelee uudistustyötä ja sitä, miten se vaikuttaa köyhyydestä saatavaan kuvaan Suomessa. Mittari on paitsi yritys kehittää entistä monipuolisempaa köyhyyden kuvaamista, myös tärkeä väline EU-politiikan tekemiseen.

Köyhyys ja syrjäytyminen nousivat vuonna 2000 politiikan agendalle Euroopan unionin hyväksymässä Lissabonin strategiassa, jossa sosiaalipolitiikka asemoitiin ensimmäistä kertaa talous- ja työllisyyspolitiikan rinnalle. Strategian seurannan välineiksi kehitettiin sekä rakenneindikaattoreita että erityisesti köyhyyttä ja syrjäytymistä kuvaavia niin sanottuja Laeken-indikaattoreita, jotka kuvasivat köyhyyttä pääasiassa tulojen kautta. Tulojen keskeisyyttä köyhyyden mittarina perusteltiin sillä, että unionissa köyhyyden kysymys liittyi ennemminkin vaurauden jakautumiseen väestön kesken kuin peruselintason puutteisiin. Lisäksi hyväksyttävän minimielintason ajateltiin olevan maakohtainen, kunkin maan sosiaalisten ja taloudellisten olosuhteiden määrittelemä asia. (European Commission 2004, 13.)

Laekenin jälkeen unioni laajeni Keski- ja Itä-Euroopan maihin, ja samalla jäsenmaiden elintasoerot kasvoivat. Tuloperusteista köyhyysmittaamista alettiin pitää riittämättömänä EU-tasolla: tuloperusteisilla köyhyysmittareilla huomio kiinnittyy suhteelliseen tuloköyhyyteen kunkin jäsenvaltion sisällä, eikä maiden tai EU-kansalaisten vertaileminen keskenään ole järkevää, kun pienituloisia näyttää olevan yhtä suuri osa väestöstä niin Puolassa kuin Luxemburgissakin (kuvio 1, siniset palkit). Myös muuta kritiikkiä tulopohjaista mittaamista kohtaan alettiin esittää (esim. Guio 2009).

Peruselintason yhdeksän ulottuvuutta

Maiden välisen vertailemisongelman ratkaisemiseksi ja köyhyyden mittaamisen monipuolistamiseksi on kehitetty materiaalisen deprivaation eli aineellisen puutteen indikaattoria. Aineellisella puutteella tarkoitetaan puutetta tietyissä peruselintasoon kuuluvaksi katsotuissa asioissa. Aineellista puutetta kuvataan tällä hetkellä yhdeksän erilaisen elintasopuutteen avulla (ks. taulukko 1, vasen sarake). Henkilö määritellään aineellisesta puutteesta kärsiväksi, mikäli häneltä puuttuu kolme näistä yhdeksästä ulottuvuudesta, ja vakavasta aineellisesta puutteesta kärsiväksi, mikäli puutteita on neljällä ulottuvuudella.

Mittarin ulottuvuudet on valittu EU:n komission tilastoviraston Eurostatin työryhmässä taustatyötä tehneiden tutkijoiden suositusten pohjalta (Guio 2009). EU-kansalaisten näkemyksiä peruselintasoon kuuluvista asioista on kartoitettu vuonna 2007 tehdyn Eurobarometrin yhteydessä. Guion (2009, 4) mukaan kansalaisten ja asiantuntijoiden näkemykset ovat pääasiassa yhteneväiset.

Tuloperusteisesta köyhyysmittaamisesta ei ole luovuttu, mutta aineellista puutetta kuvaavalla indikaattorilla on pyritty täydentämään köyhyydestä ja syrjäytymisestä saatavaa kuvaa. Tästä syystä se on otettu mukaan Eurooppa 2020 -strategian köyhyyttä ja syrjäytymistä kuvaavaan tavoiteindikaattoriin (at risk of poverty and social exclusion, AROPE), jolla kuvataan niitä henkilöitä, jotka ovat joko pienituloisia tai kärsivät aineellista puutetta tai asuvat taloudessa, jonka työhön osallistuminen on hyvin vähäistä (ks. Veli-Matti Törmälehdon artikkeli tässä numerossa).

AROPE-mittarilla arvioituna köyhyydestä ja syrjäytymisestä kärsi unionin alueella 120 miljoonaa ihmistä vuonna 2008. EU:n tavoitteena on vähentää henkilömäärää 20 miljoonalla vuoteen 2020 mennessä. Euroopan komission tilastovirasto Eurostat on kerännyt nämä tiedot vuosittain EU:n tulo- ja elinolotutkimuksen (EU-SILC) yhteydessä aina vuodesta 2004 alkaen, josta eteenpäin tietoja on myös julkaistu (aikasarja on tehty takautuvasti).

Sivun alkuun

Näkökulman muutos köyhyyteen ja unioniin

Aineellisen puutteen käsite on EU-tasolla universaali: henkilön luokittelu aineellisessa puutteessa eläväksi ei riipu siitä, minkä jäsenvaltion tilastoinnin piiriin hän ja hänen kotitaloutensa sattuvat kuulumaan, vaan yhdessä maassa puutteenalainen on sitä myös toisessa maassa. Toisin kuin suhteellinen pienituloisuusmittari, absoluuttisen aineellisen puutteen tarkastelu mahdollistaa siis EU-kansalaisten vertailemisen. Vaikka aineellinen puute sisältää paljon kulttuurisidonnaisia elementtejä, puutteen ulottuvuudet ovat kuitenkin samat kaikissa maissa. Aineellinen puute siis ainakin kognitiivisella tasolla käsittelee kaikkia EU-kansalaisia yhtenä kokonaisuutena, jolloin huomiota voidaan kiinnittää jäsenmaiden sisäisten erojen sijaan koko EU-alueella oleviin elintasoeroihin ja niiden kaventamisen tavoitteisiin (kuvio 1, punaiset palkit).

Kuvio 1. Pienituloisuusaste ja vakavan aineellisen puutteen aste EU-maissa vuonna 2009. Prosenttia väestöstä.

Lähde: Eurostat.

Aineellisen puutteen indikaattoria uudistetaan parhaillaan. Guion ym. (2012) mukaan nykyinen mittari ei kuvaa puutetta parhaalla mahdollisella tavalla, ja ulottuvuuksien määrä on liian vähäinen, jotta mittaaminen olisi luotettavaa. Guion ym. selvitys pohjautuu vuoden 2009 EU-SILC-tutkimuksen tiedonkeruun yhteydessä kertaluonteisesti kerättyyn niin sanottuun ad hoc -moduuliin, joka sisälsi indikaattoriin jo sisältyvien ulottuvuuksien lisäksi joitakin täydentäviä aineellisen puutteen ulottuvuuksia. Selvityksen pohjalta tutkijaryhmä1 ehdottaa uuden mittarin sisällöksi 13 ulottuvuutta. Osa niistä on ollut jo mukana säännöllisessä tiedonkeruussa ja sen pohjalta tuotetussa indikaattorissa, osa on uusia ja osa vanhan mittarin ulottuvuuksista on pudotettu pois (taulukko 1). Tarkoitus on, että Eurooppa 2020 -strategian köyhyyden vähentämistavoitteen väliarvio tehdään vuonna 2015. Tässä yhteydessä arvioidaan myös aineellisen puutteen nykyinen indikaattori, ja sen uudistettu versio otetaan mahdollisesti käyttöön.

Taulukko 1. Aineellisen puutteen indikaattorin vanhat ja uudet ulottuvuudet.

  Vanha mittari Uusi mittari
Ei pysty suoriutumaan yllättävistä menoista (menojen euroraja on määritelty kansallisesti) X X
Vaikeuksia maksaa ajallaan asuntolainan lyhennystä, vuokraa tai laskuja X X
Ei ole varaa lihaa, kalaa, kanaa tai vastaavaa kasvisvaihtoehtoa sisältävään ateriaan vähintään joka toinen päivä X X
Ei ole varaa pitää asuntoa riittävän lämpimänä X X
Ei ole varaa viikon lomaan joka vuosi kodin ulkopuolella X X
Ei ole varaa autoon X X
Ei ole varaa väritelevisioon X  
Ei ole varaa pesukoneeseen X  
Ei ole varaa puhelimeen X  
Ei ole varaa ostaa uusia huonekaluja kuluneiden tai rikki menneiden tilalle tilalle   X
Ei ole varaa ostaa joitakin uusia vaatteita kuluneiden tilalle   X
Ei ole varaa kaksiin sopiviin kenkiin   X
Ei ole varaa tavata ystäviä tai sukulaisia vähintään kerran kuukaudessa syömisen, kahvittelun tai vastaavan merkeissä   X
Ei ole varaa säännölliseen vapaa-ajan toimintaan kodin ulkopuolella, esimerkiksi kuntosalilla tai vastaavissa liikunta- ja urheilupaikoissa, elokuvissa, konserteissa, urheilukilpailuissa tai vastaavissa   X
Ei ole varaa käyttää viikoittain jonkin verran rahaa omiin menoihin niin, ettei rahan käytöstä tarvitse sopia kenenkään kanssa   X
Ei ole internetin käyttömahdollisuutta kotona henkilökohtaisiin tarkoituksiian, koska ei ole varaa   X

Sivun alkuun

Indikaattorin ulottuvuuksien valinta läpinäkymätöntä

Aineellisen puutteen näkökulman nykyisenkaltaiseen köyhyystutkimukseen toi Peter Townsend (1979, Guion 2009 mukaan). Hän määritteli köyhyyden perustarpeiden puutteena, josta seuraa jääminen säällisenä pidetyn elämäntavan ulkopuolelle. EU:ssa tämän määritelmän ovat operationalisoineet tutkijat konkreettiseksi aineellisen puutteen mittariksi. Aineellisen puutteen indikaattoriin valittujen ulottuvuuksien taustaa ja valikoitumista on kuitenkin vaikea selvittää. Mittarin uudistaminen on nojannut vahvasti olemassa olevaan dataan, eivätkä uudistustyöstä vastannut työryhmä tai sen työtä valmistellut tutkijaryhmä käyneet keskustelua ulottuvuuksien sisällöllisestä mielekkyydestä. Mittari määriteltiin ennalta kerätyn datan pohjalta, ja ulottuvuuksien valintaa perusteltiin tilastollisella yhteydellä. Tämä on ymmärrettävää, kun otetaan huomioon, että uuden mittarin on tarkoitus olla osana jatkuvaa tilastotuotantoa vuonna 2015. Indikaattorin käyttäjälle tai tavalliselle kansalaiselle ei ole kuitenkaan selvää, miksi juuri nämä ulottuvuudet on otettu mukaan.

Indikaattorin yhtenä ongelmana on myös siihen valittujen ulottuvuuksien vertailtavuus. Indikaattorissa ovat mukana esimerkiksi auto ja kengät samalla painoarvolla. Indikaattoriin sisältyvät arvovalinnat, niiden läpinäkymättömyys, joidenkin ulottuvuuksien heikko sopivuus tiettyjen maiden olosuhteisiin sekä valintojen kompromissiluonne eivät välttämättä vahvista sen asemaa kansalaisten silmissä.

Mittarin ulottuvuuksien valintaa on pyritty perustelemaan kansalaiskyselyn kautta havaitulla "sosiaalisella konsensuksella". Tätä konsensusta selvitettiin vuonna 2007 tehdyn Eurobarometrin avulla. Kyselyssä selvitettiin, miten suuri osa kansalaisista pitää kyselyssä mainittuja asioita elämisen kannalta tärkeinä. Guion vuonna 2009 tekemässä nykyistä, yhdeksän ulottuvuuden indikaattoria koskevassa selvityksessä todettiin, että kansalaisten käsitys tärkeistä asioista vastaa pitkälti tutkijoiden tekemiä valintoja. Kansalaismielipidettä eri asioiden tarpeellisuudesta on kuitenkin kysytty yksittäin (onko kukin kysyttävä asia vastaajan mielestä elämisen laadun kannalta "erittäin tarpeellinen, kenenkään ei tulisi elää ilman", "tarpeellinen", "toivottava, mutta ei tarpeellinen" vai "ei lainkaan tarpeellinen"), eikä vastaajia ole pyydetty asettamaan asioita tärkeysjärjestykseen. Yksittäin kysyttynä kynnys arvioida jokin ulottuvuus tarpeelliseksi tai erittäin tarpeelliseksi on matalampi kuin silloin, jos ulottuvuuksien tarpeellisuutta jouduttaisiin arvioimaan suhteessa toisiinsa.

Lisäksi Guion ym. (2012) tutkimuksessa on yhdistetty luokat "tarpeellinen" ja "erittäin tarpeellinen, kenenkään ei tulisi elää ilman" kun on haluttu selvittää, mitkä asiat kansalaisten mielestä kuvaavat materiaalista puutetta. Aineellisen puutteen mittarin tulisi kattaa elintason kannalta ydinasioita. On kuitenkin tulkinnanvaraista, tulisiko vain "tarpeellisena" pidettäviä asioita laskea mukaan kuvaamaan kansalaismielipidettä aineellisen puutteen ydinulottuvuuksista. Näin menetellen kansalaismielipide näyttää melko vahvalta (kuva 1).

Kuva 1. Niiden kansalaisten osuus, jotka pitävät mainittua asiaa elämisen kannalta "tarpeellisina" tai "erittäin tarpeellisina, kenenkään ei tulisi elää ilman".

Punainen nuoli: mukana vanhassa indikaattorissa;
sininen nuoli: mukana uudessa indikaattorissa

Lähde: Guio ym. (2012)

Eurobarometrin tuloksista voidaan kuitenkin havaita, että lähes kaikki sekä vanhan että uuden mittarin ulottuvuuksista ovat kansalaisten preferenssien häntäpäässä (kuva 1). Guion ym. myöhemmässä (2012) analyysissä onkin ryhdytty rakentamaan uutta materiaalisen puutteen mittaria, mutta sen pohjalta, mitä ihmiset ovat ilmoittaneet "haluavansa" aineellisen puutteen ad hoc -moduulissa. Haluamiseksi on katsottu se, että henkilöllä joko on kyseinen asia tai jos hänellä ei ole sitä, hän haluaisi sen, mutta hänellä ei ole varaa siihen. Sosiaalinen konsensus siis päätellään lopulta epäsuorasti tutkimalla kansalaisten todellista käyttäytymistä ja erilaisten asioiden yleisyyttä väestössä.

Sivun alkuun

Vanha ja uusi mittari vertailussa

Aineellisen puutteen indikaattorin luonne sopimuksenvaraisena ja konstruoituna mittarina tulee esiin juuri sen uudistamisen yhteydessä. Sopimuksenvaraiset mittarit saavat todistusvoimansa pitkistä aikasarjoista ja kohtalaisen pysyvistä sisällöistä sekä hallituista ja perustelluista muutoksista. Indikaattori on ollut nykyisellä sisällöllään tuotannossa ja käytössä vasta joitakin vuosia, mutta aineellisen puutteen kuvaaminen ilmiönä vaatii sisällön päivittämistä elintason nousun myötä. Mittarin muuttaminen herättää kysymyksen aiemman mittarin uskottavuudesta sekä siitä, millä tavalla uusi mittari on vanhaa parempi.

Kun kysyttävien ulottuvuuksien määrä kasvaa, henkilöiden todennäköisyys määrittyä puutteenalaisuudessa eläväksi kasvaa. Mittarin rajoja – kuinka monella ulottuvuudella puutteenalainen on puutteenalainen – joudutaan määrittelemään uudestaan. Mittarin sisällöllisen päivittämisen myötä nousee ongelmaksi se, että uusi mittari määrittelee puutteenalaisiksi henkilöitä, jotka eivät sitä vanhan mittarin mukaan olleet, ja toisaalta pudottaa pois aiemmin puutteenalaisiksi luokiteltuja. Kun mittarin sisältö pysyy osittain samana, samoissa asioissa edelleen puutetta kokeva ei välttämättä kuitenkaan enää määrity puutteenalaiseksi uudella indikaattorilla. Aineellisen puutteen ilmiö siis määritellään mittarin muutoksen myötä uudelleen.

Eurooppa 2020 -strategiassa mukana oleva mittari määrittelee vakavasta aineellisesta puutteesta kärsiväksi tällä hetkellä henkilöt, joilla on neljä puutetta yhdeksästä. Uuden mittarin rajoja ei ole vielä määritelty, mutta väestöosuuksia verrattaessa koko EU-tasolla lähimmäs vastaavia lukuja päädytään uudella mittarilla, jos puutteita on seitsemän 13:sta. Näin vanhalla ja uudella mittaamistavalla aineellisessa puutteessa eläviksi lukeutuu 2,8 ja 1,9 prosenttia väestöstä Suomessa. Koko EU:n tasolla vastaavat luvut ovat 8,1 ja 9,2 prosenttia. (Taulukko 2.)

Taulukko 2. Aineellisen puutteen yleisyys vanhan ja uuden mittaamistavan mukaan erilaisilla rajoilla Suomessa ja EU:ssa keskimäärin vuonna 2009. Prosenttia koko väestöstä.

    Suomi1 EU272
Vanha indikaattori Vähintään 3 puutetta 9:stä 8,2 17,1
  Vähintään 4 puutetta 9:stä (vakava puute)* 2,8 8,1
Uudensisältöinen indikaattori eri rajoilla Vähintään 4 puutetta 13:sta 8,6 24,1
  Vähintään 5 puutetta 13:sta 5,4 17,7
  Vähintään 6 puutetta 13:sta 3,4 13,1
  Vähintään 7 puutetta 13:sta 1,9 9,2

1 Lähde: Tilastokeskus. Tulo- ja elinolotutkimus. Kirjoittajan laskelmat.
2 Lähde: Guio ym. (2012)
* Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyvä mittari.

Aineellisen puutteen rajan tarkistaminen tarkoittaa, että Suomessa materiaalisesta puutteesta kärsivien lukumäärä laskisi 148 000:sta noin 100 000:aan. Lisäksi puutteenalaisiksi tulee uudella mittarilla eri henkilöitä kuin aiemmin. Suomessa olisi 79 000 sellaista henkilöä, jotka kärsivät vanhan mittarin mukaan aineellista puutetta, mutta eivät enää uuden mittarin mukaan, koska mittarin raja ja sisältö muuttuvat. Sellaisia henkilöitä, jotka eivät aiemmalla mittarilla kärsineet aineellisesta puutteesta, mutta uudella mittarilla kyllä, olisi puolestaan 31 000 (taulukko 3).

Taulukko 3. Uuden ja vanhan aineellisen puutteen mittarin päällekkäisyys Suomessa vuonna 2009.

    Uusi mittaamistapa
    Ei materiaalista puutetta Väh. 7 puutetta 13:sta Yht.
Vanha mittaamistapa Ei materiaalista puutetta 99,4 % 0,6 % 100 %
5 070 000 31 000 5 100 000
  Väh. 4 puutetta 9:stä 53,2 % 46,8 % 100 %
  79 000 69 000 148 000

Lähde: Tilastokeskus. Tulo- ja elinolotutkimus. Kirjoittajan laskelmat.

Kun vanhalla mittarilla aineellisesta puutteesta kärsivistä 59 prosenttia oli myös pienituloisia, uudella mittarilla pienituloisten osuus ryhmässä pienenee 53 prosenttiin. Mittarin myötä ryhmästä "poistuu" siis useammin pienituloisia kuin pienituloisuusrajan ylittäviä henkilöitä, ja samoin ryhmään tulevista uusista henkilöistä pienempi osa on pienituloisia. Aineellisen puutteen indikaattorin yhteys tuloköyhyyden mittariin siis heikkenee.

Sivun alkuun

Indikaattori todellisuuden kuvaajana ja rakentajana

Köyhyyden mittaamisen kehittäminen EU:ssa on tärkeä tavoite. Ainoastaan tulopohjaisiin mittareihin nojaaminen ei ole riittävää, sillä niiden maakohtaisuus aiheuttaa ongelmia, kun ilmiötä tarkastellaan koko EU:n tasolla. Indikaattorit ovat myös edellytys sille, että sosiaalinen ulottuvuus otetaan politiikkatasolla talous- ja työllisyyspolitiikan rinnalle samanarvoisena (Atkinson ym. 2004, 66).

Aineellisen puutteen kuvaaminen ja mittarin uudistaminen on kuitenkin haastavaa. Mittarit ovat pitkällisten neuvottelujen myötä syntyviä kompromisseja, jotka helposti erkaantuvat tieteellisistä taustaselvityksistä. EU:n ja sen jäsenmaiden politiikkatavoitteiden ja niiden onnistumista mittaavien indikaattoreiden uudistaminen ja niistä tavalliselle unionikansalaiselle kertominen on sekin haastava tehtävä. Muutoksessa tarvitaan kahden mittarin kuljettamista rinnakkain ainakin jonkin aikaa.

Osana Eurooppa 2020 -tavoiteindikaattoria aineellisen puutteen indikaattori toimii unionia yhdistävänä tekijänä. Kun suhteellisen pienituloisuuden indikaattori toimii korkean elintason maiden motivoijana EU:n yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi – jokaisella jäsenmaalla on pienituloisuusmittarin mukaan tekemistä köyhyyden ja syrjäytymisen vähentämiseksi – niin aineellisen puutteen indikaattorin on tarkoitus tehdä mahdolliseksi EU-kansalaisten vertaileminen ja EU:n tarkastelu kokonaisuutena. Se kiinnittää huomiota alueiden väliseen koheesioon, jonka edistäminen edellyttää unionitasoisia politiikkatoimia. Aineellisen puutteen indikaattori ei siis ole pelkästään köyhyyden ja syrjäytymisen kuvaaja, vaan myös unionin kokonaisuuden rakentaja.

Lähteet:

Atkinson, Anthony & Marlier, Eric & Nolan, Brian 2004. Indicators and targets for social inclusion in the European union. Journal of Common Market Studies. 42:1.

European Commission 2004. Joint report on Social Inclusion. http://ec.europa.eu/employment_social/soc-prot/soc-incl/final_joint_inclusion_report_2003_en.pdf.

Guio, Anne-Catharine 2009. What can be learned from deprivation indicators in Europe? Methodologies and Working Papers. Eurostat. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-09-007/EN/KS-RA-09-007-EN.PDF.

Guio, Anne-Catharine & Gordon, David & Marlier, Eric 2012. Measuring material deprivation in the EU. Indicators for the whole population and child-specific indicators. Methodologies and Working Papers. Eurostat. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-RA-12-018.

Townsend, Peter 1979. Poverty in United Kingdom. Hardmonsworth: Penguin Books.

–––––––

1  Tutkimuksen ovat tehneet David Gordon, Anne-Catharine Guio ja Eric Marlier EU:n komission rahoittamassa NETSILC2-hankkeessa. Gordon on tutkija Bristolin yliopistossa, Guio ja Marlier luxemburgilaisessa CEPS/INSTEAD-tutkimuslaitoksessa.

Päivitetty 11.3.2013